规范化视野下的检察建议探析

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　　我国宪法和法律确立了检察机关作为法律监督机关的独特地位，并明确其有权在刑事诉讼、民事审判、行政诉讼及刑罚执行等方面实行法律监督。但由于规定过于原则，法律监督的手段、范围、保障等缺乏具体化，使得法律监督陷入尴尬，造成了监督软弱、乏力的现状。在这种情况下，制作方便、操作简单的检察建议就成了各地检察机关在法律监督实践中广泛应用的一种重要的监督手段，也取得了一定的成效，但也呈现出了形式单一、力度不够、效果不佳，甚至流于形式等问题。本文拟通过对检察建议的现状和前景的分析，对法律监督手段的丰富和强化谈一点粗浅的看法。
　　一、检察建议在司法实践中的适用现状
　　目前，检察建议在检察工作中应用较广，几乎各个检察环节、各项检察工作都有它的身影，尤其在预防职务犯罪、民行检察工作中更为常见。但由于立法的缺失，加上操作的随意性，造成了检察建议在实践中缺乏应有的作用，有的被建议单位爱理不理，有的被束之高阁，严重影响了法律监督的效果和力度。
　　（一）缺乏立法权威
　　纵观我国立法，除检察官法第三十三条曾提到，对于检察官“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的”，“应当给予奖励”的以外，法律并未对检察建议作出明确规定。一般所认为的检察建议在立法上的依据主要是指刑诉法第二条和检察院组织法第四条，但从内容上看，这两个条款其实是对刑诉法任务和检察院职责的概括性规定，并未具体提及到如何运用检察建议进行法律监督的问题。而在最高人民检察院的一些司法解释和司法性文件中虽有提及“检察建议”这个名词，却大多是“适时发检察建议”“及时提出检察建议”之类的用语，其中最详尽的规定莫过于《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》了，其第八章专门就什么情况下向什么单位发检察建议作出了明确规定，但这仅限于民行抗诉工作方面，涉及面小，而且只是最高人民检察院的一个内部文件，对其他机关单位而言效力不大。由于立法上的缺失，使得检察建议不仅不具有法律约束力和强制性，而且师出无名，造成了被建议单位爱理不理的现状，甚至有人提出“检察建议当废”。
　　（二）适用范围过于宽泛
　　目前，检察建议在法律监督工作实践中被广泛适用，从刑事诉讼监督、社会治安综合治理、预防职务犯罪，到民事行政诉讼监督，几乎涉及检察工作的各个环节、各个方面。从发送对象看，有发往发案单位的，有发往行政执法机关的，有发往公安、法院的，不一而足；从建议内容看，有查漏补缺、提出意见建议的，有针对诉讼过程中的问题提出监督意见的，还有建议法院进行再审的，等等。虽然检察建议发送的面较广，发送对象较多，但却收效不大，往往流于形式。
　　二、检察建议在司法实践中存在的问题分析
　　检察建议在法律监督实践中的种种现状，折射出了检察机关在开展法律监督工作中的无奈和尴尬的境地，究其原因，主要是由于立法的不完善而造成了法律监督手段的单一、软化和缺乏保障所导致的。
　　首先，法律明文授予的监督手段单一，无法较好地实现法律监督的实践操作。我国法律不仅就检察机关的法律监督权作出了概要性的、原则性的规定，而且对于如何有效实现监督的手段和方法的设置更是少之又少。
　　其次，缺乏刚性的保障措施，法律监督的效果得不到保证。以相对而言较为完善的刑事诉讼法而言，虽然规定了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，也设置了通过立案监督、侦查监督等具体的监督手段，但对于如何保障这些监督手段的实现，仍存在较多的疏漏和缺陷。
　　最后，监督手段的缺乏，造成了实践中“变通”策略和“迂回”战术的盛行。由于缺乏必要的法定监督手段，也为了让被监督单位易于接受，使法律监督工作得以顺利开展，在实践中，各种变通方法纷纷出台，检察建议的大量适用就是这种“迂回”战术的产物之一。
　　三、规范化完善检察建议的对策思路
　　问题的解决必须对症下药，要解决检察建议在法律监督实践中争议多多、效果不佳等问题，还应从完善立法丰富法律监督的手段着手，以完善制约制度跟踪落实为切入点，在提高质量规范内容上下功夫，从而进一步加强法律监督职能。
　　（一）完善立法，丰富法律监督手段
　　检察机关要履行法律监督职能，就必须拥有对违法行为进行法律监督的必要的、多样化的、强制性的监督手段，也就是说，立法应对监督权作出具体的规定，赋予切合实际的操作规则。
　　1.要明确法律监督的定义。在立法中确定法律监督的内涵外延，界定法律监督的具体内容，使法律监督专门化、具体化，而不再是一个抽象的概念。同时，在相关法律中逐步建立完善法律监督的体系，从总的原则规定，详尽的内容适用，到具体的操作规则和适用程序、保障措施等，在各部门法中均得以体现。
　　2.要强化硬性监督措施。通过立法进一步补充完善相关法律及其司法解释中关于法律监督的保障性规定。对于不执行监督决定或监督意见的，要明确进一步采取的强制性措施，而不能听之任之、放任自流。
　　（二）细化监督方式，提高监督效果
　　明确立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督、民事行政诉讼监督等各个监督环节的具体监督手段，改变目前检察建议一统天下的局面。同时，明确各种监督手段的内容、适用程序、操作规则，增强各种监督手段之间的衔接，提高可操作性，减少随意性。如应对《起诉书》、《不起诉书》、《抗诉书》、《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》等必然启动某种法律程序的法律文书与《检察建议书》进行区分适用，不得随意改变适用范围。检察建议作为一种准司法文书，重点应放在对于被监督单位存在问题漏洞的建议意见上，而不能将其与抗诉等混为一谈。
　　（三）规范监督，提高监督质量
　　法律监督工作是一项严肃的工作，检察机关要树立高度的责任感，严格适用各种法律监督手段，规范制作、依法执行，不断提高法律监督的质量，才能取得更好的监督效果，才能保证法律监督的严肃性和维护检察机关的权威。以检察建议为例，要结合法律监督工作实际，在认真地进行调查研究的基础上，科学准确地判断被监督单位存在的问题和不足，有的放矢地提出建议意见，而不能千篇一律、流于形式，更不能为了考核而临时应付，这样，监督才能有力度、才能出效果。
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