城乡基本公共服务均等化研究

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　　[提要] 基本公共服务均等化是城乡一体化的重要内容，对一体化进程具有重要作用。本文从基本公共服务非均等化实际出发，剖析其存在的深层原因，结合政治体制改革进程，运用福利经济学、公共服务、公共行政相关理论，提出促进城乡基本公共服务均等化实现路径。
　　关键词：基本公共服务；均等化；城乡一体化
　　本文系河北省社科联：“基本公共服务均等化视角下城乡一体化研究”（编号：2015031232）项目阶段成果
　　中图分类号：C91 文献标识码：A
　　收录日期：2015年9月28日
　　今年是“十二五”的收官之年，也是“十三五”的开局之年，在“四个全面”战略任务的指引下，我国经济社会协调发展取得令人瞩目的成果。当前我国突出矛盾主要表现为全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾，尤其体现在农村地区。我国城乡发展不平衡，城乡差距过大，造成了经济发展的不协调。在广大农村地区，政府在义务教育、医疗卫生、基础设施建设等领域投入严重不足，是形成城乡差距的主要因素，它反过来又制约农村的社会、经济、文化的发展，形成发展的恶性循环。因此，当前推进城乡基本公共服务均等化具有重大现实意义。
　　一、基本公共服务均等化的内涵
　　中国行政管理学会专门成立的政府公共服务研究的课题组对公共服务的界定是：提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障、教育、科技、文化、卫生等公共事业，发布公共信息等。公共服务是政府为行使其职能提供的包含着价值判断的，为社会公众所共同享有，以满足社会公共需要、实现社会公平为目标的产品和服务。基本公共服务的概念是由于一定时期内不能同时满足所有公共服务的均衡提供，而对公共服务按照重要性、基础性的原则进行的范围限定，基本领域和基本方面是两个重要的属性，需要特别指出的是，基本公共服务的范围是一个国家在特定历史时期的政治决策（政治博弈）的产物，它与相应的经济社会发展阶段相适应，也随着经济社会的发展而不断扩展。笔者认为，基本公共服务应该涵盖基础教育、基础设施、医疗卫生、社会保障、就业等关乎民生的基本公共产品与服务。
　　基本公共服务均等化可以简单定义为：在一个国家内，处于不同地区的所有居民都能享受到大体相等的基本公共服务。它包含两个方面：一是均等化的内容是基本公共服务；二是基本公共服务的均等化是相对的。目前我国所提的基本公共服务均等化是基于保障“基本水平”的较低层次的均等化。我国实现城乡基本公共服务均等化要把握以下几个原则：一是要将实现城乡基本公共服务均等化的重点放在农村；二是要避免“平均化”的错误倾向，把握相对性；三是要认清实现城乡基本公共服务均等化是一个长期的动态过程，是随社会经济的发展和体制制度的完善而逐步实现的。
　　二、基本公共服务均等化在城乡一体化进程中的作用
　　所谓城乡一体化，就是把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。而基本公共服务均等化是城乡一体化发展的重要内容，对实现城乡融合发展具有重要地位和作用。首先，能够促进农村地区义务教育、医疗卫生、社会保障事业发展水平的提高，缩小城乡差距；其次，有利于提高农村劳动力的素质，改善基础设施建设，吸引资金和技术流向农村，促进农业的规模化经营，完善农村土地的流转制度，推动农业现代化的进程；最后，有利于农产品加工企业落户农村，增加农民收入，扩大农民的消费需求。
　　三、城乡基本公共服务非均等化现状
　　目前，我国城市与农村的基本公共服务水平差距十分明显，有学者指出：“城乡间公共服务的差距比城乡经济差距更大，主要体现在以下方面：
　　（一）农村基础设施建设落后。农村的基础设施建设投入严重不足，投入主体单一、责任落实不到位、投入结构不合理、使用效率低、农业设施落后、道路通行条件差、投资环境差、经营保障机制缺乏，造成农村不能吸引资金和技术，农业现代化进程缓慢。
　　（二）义务教育非均等化趋势明显。目前，我国教育投资整体偏低，而农村教育投入更加不足，城乡之间在生均预算内教育经费、生均预算内事业费和生均预算内公用经费等指标方面差距明显；农村办学条件差、危房面积比重高、教学仪器缺乏；农村教师学历低、待遇差、缺乏稳定性。从而造成农村义务教育发展缓慢、完成义务教育的比例不高、义务教学质量差。
　　（三）公共卫生服务水平低。研究发现，只占全国人口30%的城镇人口分享了60%的政府卫生投入，而占全国人口近70%的农村人口却只分享政府卫生投入的40%，农村卫生支出占政府总支出的比重较低。农村公共卫生从业人员专业能力差、数量少，医疗卫生机构分布不均匀，医疗设备落后。
　　（四）就业保障机制缺乏。随着经济结构调整，企业招聘人员的萎缩，农民外出打工的机会减少，处于失业状态的人员增多，由于缺乏职业能力培训机制、招聘渠道不畅等原因，造成农村就业压力增大，即使就业，待遇也偏低。
　　四、城乡基本公共服务非均等化的原因
　　城乡基本公共服务非均等化的现实，是由我国长期以来经济、政治制度等多方面的原因造成的，从宏观的角度分析，我国城乡基本公共服务非均等化的根本原因在于城乡二元结构。它包括就业制度、教育制度、社会保障制度等一系列行政制度安排。从中观的层面看，城乡基本公共服务非均等化的原因在于我国财政体制不完善，目前的财政体制不利于统筹城乡基本公共服务供给，中央财政对农村公共服务的支持力度与城市相比还有很大差距，基层政府的财政能力十分有限，而现行转移支付制度的均等化作用也没有很好的发挥。从微观层面看，农村基本公共服务的供给机制很不完善，总量不足、主体单一、结构不合理。 　　（一）城乡二元结构的存在。现存的城乡二元制结构，将城乡居民分割成了两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团，直接导致城乡居民的权利、机会的不均，形成公共服务体系的二元结构。农民不能平等享有选举权、被选举权等政治权利，而政治权利的弱势又导致农民在公共资源配置和公共服务供给中的话语权缺失，最终导致农村人口经济权被相应剥夺，在享受就业、教育、社会保障的方面丧失机会和能力。
　　（二）公共财政制度不完善。我国现行财政制度支出结构不合理，城乡支出差距大，各级政府的财权划分不科学，地方基层政府缺乏财权权；政府责权不对称，专项支付缺乏管理和监督。
　　（三）城乡二元基本服务供给机制不健全。当前，我国农村基本公共服务供给机制的突出问题主要是以政府供给为主，主体单一、责任不清，造成了供给不足的情况；政府提供的服务不是农民需要的，而农民需要的服务政府暂时提供不了，供给结构不合理；在中东部地区县乡财政困难的情况下，农村集体经济事实上承担着部分基本公共服务的供给，而农村集体能力不够，不能有效提供公共服务。
　　五、实现城乡基本公共服务均等化路径选择
　　（一）破除城乡二元制结构制度设计。实现城乡基本公共服务均等化，首先要着力破除城乡二元结构，赋予农民平等的政治权利和社会权利，保障农民的机会均等权利。在政治权利方面，通过《选举法》的修订，逐步实现农村人口和城市人口的人大代表比例相同，使农村人口拥有均等的参政议政权利，切实落实《村委会组织法》，使农民自治有法可依、有法必依，保障农村基层组织自治的权利，同时加强乡镇政府改革，协调政府与村民委员会之间的关系，划清职责，调动村民自治的积极性；在社会权利方面，加大政府财政对农村的支持力度，加强农村的基础设施建设，减少农民顾虑，完善农村金融制度体系，吸引社会资金进入农村从事基本公共服务的提供，完善社会保障制度，做好农民的失业救济工作；在机会均等方面，将农村劳动力就业纳入国家整体的就业规划，打破壁垒，建立统一的劳动力市场，实行公平的就业政策，按照《劳动法》和《劳动合同法》规定的劳动者权利，给予城乡劳动者同等的法律保护。加大政府投入，提供均等的受教育机会，大力改善农村办学条件，实行优惠政策，提高教师待遇，吸引优秀人才到教师队伍，提高义务教育质量。
　　（二）建立倾斜于农村的公共财政制度
　　第一，转变政府职能，合理界定财政支出范围。建立公共服务政府和责任政府，将一部分功能分解到社会组织，将法定职能执行到位，调整财政支出范围，优化支出结构。首先，削减行政事业费用规模，降低行政成本，扩大社会公益事业支出，通过建立预算制度、采购制度和集中支付制度，提高公共财政资源利用效率；其次，厘清政府与市场关系，树立“有限政府”的理念，将有限的财政资源用在最关键、最需要的基本公共服务的提供上，尊重市场规律，弥补市场不足，将公共财政支出的重点放到关乎百姓生存和发展的民生性基本公共服务上。
　　第二，改善乡镇财政困境。按照财权与事权相统一的原则，进行财政体制改革，对各级政府的财政职能进行合理划分，规范政府的转移支付制度，将乡镇职能转变到提供公共服务上来，为农村提供需要的基本公共服务。乡镇政府财权小，可支付的资金少，需要通过发展农村经济，增加收入，壮大其财政收入，更好地发挥基层政府服务于农村经济发展的职能。
　　（三）建立以公共服务均等化为导向的转移支付制度。转移支付是财政均等化的重要手段，分一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付不规定转移支付资金的具体用途，可以增强地方政府根据各地的实际情况提供公共服务的自主性。从实现基本公共服务均等化的客观要求出发，应逐步提高一般性转移支付的比重，使其成为转移支付的主要形式；加强专项转移支付的监督和管理，控制其准入条件和规模，强化政府的规划、指导和监督职能。同时还要清理已有的专项转移支付项目，取消现有的名不副实和过时的项目，整合重复交叉的项目。
　　（四）创新基本公共服务提供主体。国内外学者大多主张施行政府起主导作用多元的供给主体模式，充分发挥政府、市场和非政府组织的不同作用。乡镇政府要提供社会保障、就业等完全的公共产品或服务，提高政府效率，自觉接受群众监督；在政府的监管下，采用市场化手段，制定一系列鼓励政策，引导有能力的经济主体投资农村，开展垃圾处理、社会治安等基本服务活动；健全有关非政府组织的法律法规，为非营利组织的发展创造有利环境，充分调动利益相关的农民小集体的积极性，使之参与到提供准公共产品的服务上来，为这个小集体提供基本公共服务。
　　（五）健全城市对农村的“反哺――支持”机制。城市、工业对农村和农业的反哺主要体现在为农村的基本公共服务提供资金和技术上，应该围绕提高农业的综合生产力，加大对“三农”的支持力度，引进农业科技，加快农村基础设施建设，改善农村投资环境，调整农业产业结构，发展特色农业，提高农产品的附加值，提高农产品的商品竞争力，促进农业健康发展；同时，建立农业合作社和农民协会，将农民组织起来，共同面对市场风险，进行规模化经营。政府要加强探索，形成支持-反哺的长效机制，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，最终逐步实现城乡基本公共服务均等化。
　　主要参考文献：
　　[1]闫军印.城乡一体化进程中的基本公共服务均等化问题研究――以焦作市为例.调研世界，2011.7.
　　[2]吴志鹏.城乡一体化进程中基本公共服务均等化问题研究.上海师范大学行政管理专业硕士论文，2009.4.
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