美国避免邻避冲突的做法和启示
作者 : 未知

  一、研究背景   近年来,由邻避冲突处理不当而导致的社会问题越来越多的出现在人们视线中,特别是以PX为代表的新建大型化工项目每次都会遇到社会力量的抵制,引发大规模的群体性事件。美国现代化进程要远快于中国,在城市现代化的过程中,很早就遇到了邻避冲突的事件,研究其成功案例对我国有效地处理类似事件大有裨益。
  城市化进程的加快在不断方便人们生活的同时,也带来了以保护“自家后院”为目的的邻避冲突。1976年美国政府颁布资源保护及恢复法案致使城市垃圾储存设施的剧增引发了一场声势浩大的邻避运动;1980年以后这种邻避运动愈演愈烈,继而波及到各个领域,因此当时被《纽约时报》称为美国的“邻避时代”。[1]邻避冲突,即某些公共设施可以为多数居民带来利益,但设施建设和运营时所带来的外部成本由设施附近的居民承受,从而不受当地居民的欢迎,造成不断地产生抗争的现象。
  二、美国避免邻避冲突的主要做法
  (一)设置规范透明的操作程序。在美国有效处理邻避冲突的大多数案例中基本都涉及了设置规范透明的操作程序这一项,典型的案例是纽约垃圾设施选址。纽约市在垃圾设施选址的整个过程中经历了信息事先公布―居民反馈―公示备选方案―实施建址几个环节,并且将“城市土地利用审批程序”作为配套程序。这一规范透明的操作程序,为公众参与提供了平台,提升了居民对项目的认同感及减少了居民的对抗情绪,对有效的处理邻避冲突的发生起到了积极的作用。
  规范透明的操作程序集中体现在科学的选址程序上。1990年12月,纽约市规划局颁布了《城市设施选址标准》,即所谓“平等共享选址程序”,分为以下步骤:一当地政府公布未来两年内城市计划新建、扩建、关闭或缩减的设施及对所有计划内的市政设施项目进行投资预算和选址可行性论证;二报告发布后,每个社区董事会在90天内做出反应;三城市规划局将社区董事会的意见转给相关建设机构;四各社区董事会将意见呈至相应的区行政长官,区行政长官汇总后向上提议设施备选地址;五设施地址选定后,社区董事会有权设立一个设施监督委员会,全程监督设施的建设和运行。
  在配套程序“城市土地利用审批程序”方面,先由官方、公共机构或个人团体向城市规划局提出申请,由城市规划局进行资格认证。得到批准后,城市规划局就得保证整个项目按U
  LURP 时间表启动,包括社区委员会审查、区行政长官审查、城市规划委员会审查、市议会审查和市长审查等数个程序,每个程序都必须包括公众听证会和投票。[2]规范透明的操作程序,使得公众参与极大的得到了当地政府的肯定和鼓励,这对有效吸收公众意见和建议、减少邻避冲突有积极作用。
  (二)注重科学理念及技术手段的应用。美国在处理和规避邻避冲突过程中不仅注重采用科学的理念――选择最好的方案,还注重技术手段――3R政策。在“选择最好的方案”方面,以纽约最大的垃圾处理厂为例。2001年,在公众的反对声中该填埋场正式封场。但是这一必不可少的设施又在当地居民的建议下逐步建立了多个小型垃圾场。可见基础设施的兴建如果涉及了邻避因素,“选择最好的方案”就显得具有及其重要的意义。
  在技术应用方面,20世纪90年代前后,纽约市逐渐建立起一整套完善的固体废弃物治理方略,即3R政策:一在生产阶段,实施源头控制,减少使用成为污染源的物质;二在出售阶段,提高带有包装商品的价位或者对通过高耗能产出的包装收取额外税,变相减少消费者对有可能产生大量垃圾商品的购买;三通过堆肥、焚烧热能回收利用,实现废物资源、能源的再生利用。
  (三)实施利益补偿。利益补偿是应对邻避冲突过程中较早出现的,可以分为经济补偿和社会补偿。其中,经济补偿可以分为现金补偿、应急基金和经济激励。非经济补偿可分为实物补偿、财产保险提供就业。在美国一项关于市政垃圾填埋场的调研中发现,没有任何经济补偿的情况下,居民的支持率只有
  30%,但当提供一定经济补偿时,支持率几乎翻了一倍。可见,利益补偿对居民的态度有重要影响,然而,这却未必能保证居民支持邻避设施的建设。
  从美国处理邻避冲突的成功案例可发现,设置规范透明的操作流程、注重科学的操作方式和实施利益补偿政策对减少和避免邻避冲突有积极作用。但公众参与作为一个始终贯穿整个环节中的因素,其地位是及其重要的。
  三、美国的经验对我国的启示
  问题的严重和紧迫与现实研究的不足形成了鲜明对比,但在研究过程中更要立足于我国的基本国情和环境,辩证的借鉴他国经验。针对这些,中国社科院社会学研究所社会心理研究中心结合国内PX项目事件,开展了一次社会调查,主要从行业信任、个体特型变量和个人感受变量出发,分析了影响居住区附近化工项目接受程度的因素(见表1)。从中发现,影响居住区附近化工项目接受程度的因素主要有政府治理、一般收益、公共效能感和程序公平,其显著性分别为0.013、0.010、0.003和
  0.001。可见,我国邻避冲突中占主位的因素不是公众参与,反而政府治理起到了举足轻重的作用。
  然而,加强政府职能并不是要政府一支独大,而是要科学有效的发挥政府组织和协调作用。在这个过程中,不能只单纯的依靠某一主体,更要处理好多方位利益主体的协调合作。“邻避运动的出现,体现的是社区和非政府组织为主体的社区本位和政府、企业为主体的政府本位之间的对立,实现多方利益主体之间的互动与合作,关键是实现两种本位思维模式的‘行为整合’,即建立政策倡议联盟模式”。
  在政府自身层面,要强化政府监管职能,提高自身的公信力。在这点上,美国的“设置规范透明的操作程序”方案,能给我们良好的借鉴作用。政府就要最大程度的扮演好“保护型”角色。具体来说,就是要政府积极采取“过程管理”的全新监管模式,即参照纽约垃圾建厂选址的操作流程,在从信息事先公布―居民反馈―公示备选方案最后到实施建址等过程中,政府要实施全方位监管,并畅通民众反映通道。
  在公众参与层面,虽然公众参与在影响居住区附近化工项目接受程度因素的回归分析中显著性不是十分明显,但是积极的组织和鼓励公众参与到项目的建设中来对于解决邻避冲突仍然起到了非常重要的作用。政府要积极的组织和鼓励公众参与到项目的建设过程中来,扶植社会力量;在项目实施前政府要宣传,要把信息公开,要吸取民众意见及听取民众的利益诉求。在企业实施层面,政府要督促企业把存在的风险实实在在的告诉民众,并要求企业积极的回馈周边环境。无论的化工项目的所有制如何,政府都应该保证所有者不是唯一的获益方,也不能仅仅是政府和企业的双赢关系,政府应该保证所有利益相关者都能从中获益。
  参考文献:
  [1] 陈宝胜:《国外邻避冲突研究的历史、现状与启示》,《安徽师范大学学报》(人文社会科学版)2013年第2期。
  [2]赵晓燕:《国外邻避冲突研究文献综述》,《湖北经济学院学报》(人文社会科学版)2014年第2期。