PPP项目融资困境及利益关系识别

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　　 [提要] 本文梳理PPP项目融资过程存在的问题，从更深层次剖析银行、政府、企业之间的利益关系。提出适度引導，协调政府各方利益;完善契约机制，优化银政企三方关系以及合理搭配融资产品，鼓励金融创新等建议。
　　 关键词：PPP;项目融资;金融创新
　　 基金项目：河北省自然科学基金课题（编号：G2014209317）支持项目
　　 中图分类号：F83 文献标识码：A
　　 收录日期：2019年2月11日
　　 截至2018年4月底，据财政部全国PPP综合信息平台项目库统计，全国PPP项目数量已经达到8，042个，投资总金额为9.3万亿元。此前财政部牵头组织了两批示范项目的筛选，2014年12月份公布首批示范项目30个，总投资额为1，800亿元。2015年9月份第二批示范项目206个，总投资6，589亿元。随着财政部第三批8，042个项目近10万亿PPP项目的初选评审，包括发改委PPP示范项目、大量的省市级PPP项目，估计总规模将超30万亿。政府通过推行PPP模式加快公共基础设施及公共服务的建设推广，并通过一系列政策引导民营资本积极参与，包括以奖代补、财政中长期预算安排、绩效考核等，但PPP推进的力度仍然差强人意。到目前为止，民营资本参与度较低，PPP项目总体落地率（签约率）不足5%（目前签约率仅为4.8%）。很多学者从PPP融资难角度分析原因所在，但融资难只是一个方面，PPP项目融资难，其表象背后映射的是深层次的银政企三方博弈。
　　 一、政府各部门之间的博弈
　　 政府部门的博弈最主要的表现在财政部与发改委之间的权利博弈。2014～2016年间，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《PPP项目合同指南（试行）》、《中国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》，以期规范PPP模式的合同管理及立法工作。发改委同期也颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》等法律法规，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展PPP提出具体要求。2016年6月，两个部门首次联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（简称“32号文”），强调各地要加强部门间的协调配合，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。然而在具体实施环节两大机构要求各不相同，存在较大的权责重叠，给地方参照执行造成了困惑。具体表现为：一是在社会资本认定方面存在差异。国家发改委文件认为社会资本包括符合条件的国有、民营、外商投资和混合所有制企业等，而财政部认为不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，按财政部规定，政府平台公司无法纳入公私合营范畴;二是对项目实施机构的要求不同。财政部文件明确由政府和社会资本合作中心或制定专门机构来负责PPP项目库建设，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构。国家发改委文件则要求由地方发改委建立PPP项目库，地方政府应明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构;三是在法律依据方面存在差异。国家发改委要求按照《招标投标法》、《政府采购法》等法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式选择合作伙伴，规范操作行为;财政部则要求依照《政府采购法》及有关规定选择合作伙伴，采购方式不限于上述三种，还包括竞争性磋商和单一来源采购。从实际情况看，投资主体对将社会资本纳入政府采购程序的合法性存在质疑。
　　 举例而言，根据《招标投标法实施条例》第九条第三款规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的情形可以不进行招标，即所谓的两标并一标，但各地在实际操作中把握尺度不同，争议点主要集中在“通过招标方式”和“特许经营项目”两点上。比如，某省级公路属于财政部PPP示范项目，以联合体方式通过竞争性磋商中标，在项目工程审批时，发改部门以该项目未通过招标方式确定投资人为由，要求后续材料采购、勘察设计、监理、建筑及安装工程等务必全部招标，且不允许联合体成员作为股东方参与投标。而根据2016年6月21日，国家财政部办公厅发布的关于征求《政府和社会资本合作项目财政管理办法（征求意见稿）》第十条第四款内容为：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，可以不进行招标。”由于竞争性磋商属于政府采购法的一种，企业认为依照该规定可以不进行招标，发改委和财政部政令不一导致企业后期工作无法有效开展。除了职能部门在分工合作机制上的混乱外，PPP政策体系的不完备也亟待解决。尽管相关政策大量出台，但与土地、环评、税收、审计等政策缺少衔接，前期项目落地难也给项目融资增加了诸多不确定性。
　　 二、政府与银行之间的博弈
　　 2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》的文件，鼓励社会资本通过政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称PPP模式）的方式参与基础设施投资和运营，让地方政府看到了曙光，很多地区基于脱贫攻坚以及稳增长、保就业的需要，大量推出PPP项目，将过去通过BT模式，三五年就能建好的基础设施包装成长期PPP建设模式。同时，随着政府对PPP政策鼓励和扶持力度加强，地方政府包装PPP项目的方式也逐渐多样化，将传统建设转让（BT）模式下的建设单位升级为社会资本方，通过明股实债方式向金融机构融资，将许多房地产建设项目包装成医疗领域、养老领域项目混入PPP项目中，使大量金融资本涌入这些行业，弱化了金融市场对社会资源的配置功能。 　　 从银行角度而言，银行为了规避风险，不仅要约束社会资本方，同样要绑定政府，可能要求政府财政兜底，并列入每年财政预算安排;也可能要求政府层级为地级市以上，且地方财政一般预算收入超过30亿元才肯介入。一些县级财政，特别是贫困地区财政根本达不到银行要求，PPP项目融资很难实现。同时，由于PPP项目运营期长，而金融工具期限短，存在金融工具到期后项目可能还无法收回成本的情况，期限错配导致到期债务偿还成了难题。
　　 地方政府与银行的博弈不仅体现在上述方面，对于政府信用的担忧也是银行不肯轻易放款的原因，政府换届、领导调换、上级政策调整等政治环境改变时，地方政府缺少有效机制控制风险，财政承担能力也存在不确定性。一是政府换届风险，新官不理旧账已经屡见不鲜，新旧政府官员对PPP模式态度不同，监管方式迥异，一旦不履行合作协议约定，就可能导致银行信贷资金出现风险;二是政策调整风险，有些项目比如省一级公路项目，银行担心收费权迟早会被取消，一旦政策变更，银行收益将不保;三是政府违约风险，为将项目建设完成，地方政府往往做出很多承诺，对于公路项目一般承诺不再批准修建周边竞争性公路，但当建设完成以后，政府可能不再理会其承诺，造成项目公司运营收入下降，银行贷款偿还出现风险;还有一些奖励政策、补助资金能否正常回流到项目公司用于偿还银行贷款本息也是银行无法确定的。
　　 三、企业与银行之间的博弈
　　 在中国，民营资本无论过去还是现在在融资活动中都处于劣势地位，特别是经济低迷时期，大量小微企业抗风险能力较差，收益下降或者破产倒闭导致银行不良贷款激增，在这种环境下，金融机构对民营企业放款都极为谨慎。有些PPP项目民营资本虽已进入，但高昂的融资成本，提供担保或增信的额外要求导致民企无法满足，融资极为困难。
　　 而相对于民营资本而言，国有企业与地方政府、银行之间关系更为畅通，国有企业融资相对容易，成本也较低，获利的空间更大，民营资本在PPP项目中的挤出效应也较为明显。很多政府采购、招标实际只是个形式，有的已经内定国有企业参与。银行也一样，有些银行设立了PPP项目专项贷款，有的基金公司表示支持PPP项目发展，但都要求SPV公司中国有股份占比较高，有的银行通过“工程通”模式可以对国有施工单位融资，但对于民营资本则少有这些融资便利。因为银行认为，即使国企违约或破产，可通过其他方式补偿或化解，对银行而言较为安全;而民营资本则风险直接变为损失的可能性较大，这些因素导致许多有项目优化能力的民营企业无法得到优质的PPP项目，风险仍然集中于公共部门，国家和地方政府的债务压力居高不下，系统性财政风险集聚。
　　 四、疏通各方利益，解决PPP融资困境
　　 通过以上各方博弈关系的梳理，笔者认为只有通过政府引导、市场化参与的思路，才能从根本上解决PPP融资难问题。
　　 （一）适度引导，协调政府部门间利益关系。一是加快PPP立法。由于权威的PPP立法尚未出台，现存的多为部门规章条例，层级较低，法律效力不足，且存在冲突之处。因此，要加快PPP立法，从法律上明确PPP主管与参与机构，协调完善立法工作;二是理顺职能部门分工，形成中央和地方统一和明确的管理权属，有效厘清责任和义务，有利于项目推进和管理，避免争议和冲突的产生;三是加快出台PPP各环节实施细则，对于PPP法律中的盲区，如土地、税收、审计等问题，应加快完善补充，避免争议的产生。
　　 （二）完善契约机制，优化银政企三方关系。一是加大财政预算保障，健全完善收费机制。对于非经营性项目、准经营性PPP项目，将PPP项目经费列支财政预算等相关材料的提供作为PPP合同签约的必要条件，做到财政预算及时有效。针对经济发展落后的老少边穷地区等地方财政确有困难的地方政府，由国家、省、市财政部门分别给予资助，明确财政资助标准，完善财政转移支付机制，保障地方财政按时足额支付相应款项;二是建立政府方保证金制度，鼓励第三方支付模式。建立政府方PPP项目履约保证金制度，明确保证金数额和支付形式，通过政府提前预留并提供履约保证金方式，在一定程度上保障三方合法权益。鼓励通过第三方平台托管合作资金，政府将应支付的合作资金提前存入第三方平台账户，第三方平台依据合同约定支付社会资本方相关费用，保障PPP合作双方权益。
　　 （三）合理搭配融资产品，鼓励金融创新。一是根据项目进展阶段合理搭配金融产品，从目前阶段来看，基金、信托、保险、证券、银行、租赁公司等都可以从不同阶段介入PPP项目建设，项目招投标前期，可与基金公司展开合作，利用基金补足項目资本金要求，同时通过基金的杠杆作用撬动银行信贷资金;也可通过基金代持工程资本，控股项目公司，基金到期后由工程资本回购，以有效解决工程资本无法融资问题;项目招标结束后，可以与银行、保险、券商磋商，通过银行、保险、券商债权投入或者保险资金股权投入项目建设。目前，国家虽然鼓励保险资金投资基础设施，但监管非常严格，削弱了保险资金的投资能力，可以适度放松或者通过有条件倾斜的政策以有效利用保险资金的金融资产配置作用;项目建设阶段或者建设完成后可以利用租赁公司的在建工程租赁或者固定资产租赁业务实现资产盘活，或者通过资产证券化（ABS）将融资风险进一步分散。二是创新金融工具，完善增信机制。比如放宽可续期债券（永续债）的准入门槛和审核标准，降低SPV公司负债水平，提高偿债能力。或者滚动发行理财产品，使理财产品的到期和项目特许经营期匹配，以解决期限错配问题。要发挥政府PPP产业引导基金的作用，不仅通过杠杆效应吸引债权融资，同时能够为项目提供强有力的增信，以解决政府增信能力不足问题。
　　主要参考文献：
　　[1]管清友.中国式PPP十大痛点[EB/OL].2016.6.28.
　　[2]肖林.公共产品和服务投融资的供给侧改革[N].上海证券报，2016.3.16.
　　[3]国家发展改革委主题青年调研PPP组.关于推进PPP模式的调研与思考[J].宏观经济研究，2016（3）.
　　[4]国家发展改革委主题青年调研PPP组.关于推进PPP模式的调研与思考[J].宏观经济研究，2016（3）.
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