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国内政府购买公共科技服务的经验及对贵州省的启示

作者:未知

  摘 要:21世纪是知识经济时代,科技成为一个产业发展的关键因素。在国家政策的支持下,政府购买公共科技服务开始兴起,国内中东部地区都对其进行了探索和实践,并取得了一定的成效,这对西部地区具有很好的借鉴和示范作用。通过经验总结法概括国内政府购买公共科技服务的经验,采用对比分析法找出贵州省政府在购买公共科技服务方面存在的问题,并针对性地提出改进的建议。
  关键词:政府购买;公共科技服务;经验总结;政策建议
  中图分类号:D630        文献标志码:A      文章编号:1673-291X(2019)13-0068-03
  一、引言
  在2013年发布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中提到要更加广泛地利用社会力量来提高政府购买服务的效率。政府购买公共服务的实践主要是养老服务、农村医疗服务、残疾人服务、社区服务等方面,并在这些领域取得了显著的成果。然而,随着新时代的到来,公众需求也发生着巨大变化。科技在人们生产生活中显得尤为重要,政府购买公共科技服务也成为了政府购买服务的一种创新模式。中共第十九次人民代表大会明确提出,要加快建设创新型国家,引领科技创新新潮流。
  我国政府购买公共科技服务起步晚,已经与西方主要发达国家拉开了差距。国内政府购买公共科技服务普遍具有承接主体多元化、购买形式多样化和创新性、服务对象为公众等特点。但是,国内各个省份进行公共科技服务购买所取得的效果却呈现出区域性的特点,主要表现为中东部政府在购买公共科技服务研究上起步早、经验丰富、成果显著,而西部地区政府在购买公共科技服务方面存在着经验不足、发展滞后、效果不佳等问题。
  二、国内政府购买公共科技服务的经验总结
  (一)国内政府购买公共科技服务都具备一定的条件
  1.以科技政策作为支撑。公共科技服务的提出源自于西方国家,在借鉴西方国家成功经验的基础上,我国也迅速开展了政府购买公共科技服务的实践,并出台了相应的政策来支持公共科技服务的顺利推进。各类推进公共科技服务发展的政策具有时间阶段性的特点,大致可以分为两个阶段,2006—2012年属于发展公共科技服务的探索阶段,2013年至今属于发展公共科技服务的全面发展阶段。在国家规划、法律、体制改革政策的引导下,国内省份为了有效推进公共科技服务的发展,都出台了相应的政策性文件。
  上海市是我国首个开展政府购买公共科技服务实践的城市。早在2006年,上海市人民政府就颁布了《上海中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》,提出上海中长期科技发展的重点是关注技术创新的效率和效益,发挥企业的主体作用,联合高校、科研院所的力量开展战略产品研发攻关。2017年,上海市科委会等部门制定了《市级财政科技投入科技创新支撑类专项联动管理实施细则》,决定实施财政科技投入科技创新支撑类专项统筹决策,对接科技发展战略与规划,统筹布局专项年度重点任务以达到推动科技创新、增加公共科技供给的目标。
  除上海之外,广东省制定的科技服务政策也形成了一个有效运作的体系。2009年,广东省科技厅提出实施“十大科技创新工程”的目标与主要任务;2016年,广东省人民政府办公厅发布《广东省人民政府办公厅关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见》,提出要通过多种方式来促进科技成果转移转化。
  2.以雄厚的财政支持作为基础。国内政府都认识到公共科技服务的重要性,在进行宏观政策指导的同时,凭借其雄厚的财政实力,合理分配财政支出结构,对公共科技服务购买项目给予了大量的资金支持,确保项目顺利实施和推进。
  数据显示,截至2012年底,浙江省省级财政对政府购买科技服务累计拨款6.4亿元,省级以下政府配套经费投入10亿元[1]。浙江省对2009年前建立的24家公共科技行业平台进行统计,发现省级财政实际投入资金3.17亿元,地方实际配套3.97亿元。2016年,山西省科技厅将“山西省政府购买公共科技服务专项资金”1 000万元列入其年度部门预算,省财政分两次向10个政府购买公共科技服务项目的承接单位拨付资金,共计946萬元。
  3.以科技服务业的迅速发展作为依托。服务业作为第三产业,近几十年在我国呈现出强劲的发展势头,在2017年的中国经济报告中,第三产业占GDP的比重以46.1%超过第二产业,服务业发展的良好趋势为科技服务业的发展奠定了稳固的基础。
  科技服务业发展历来受到各级政府的重视和支持,各地方科技服务业的发展呈现出明显的区域差异性。截至2015年年底,广东省科技服务业发展迅速,比上一年增加了1 114.84亿元。与2011年相比,科技服务业占广东省GDP的比例增加了0.5个百分点,为1.5%;占第三产业比例增加了近1个百分点,为3%。从2010年开始,北京市科技服务业产值以平均每年将近10%的速度增长。“十二五”期间,北京市科技服务业以平均每年16%的速度增长;进入“十三五”,2016年北京市科技服务业的增幅为13.7%,而新疆、西藏、贵州等西部地区科技服务业的发展明显落后于中东部城市。以新疆为例,截至2015年,新疆科技服务业生产力促进中心总资产只达到5.17亿元,技术装备2 429台,从业人员1 061人,年服务企业共有4 263个,科研机构696家,服务总收入1.5亿元。
  (二)国内政府购买公共科技服务的运行机制具有共性
  政府购买服务作为一种新型公共服务供给方式,其运行机制可以概括为政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现[2]。政府购买公共科技服务的正常运行也需要一套详尽而缜密的机制,它的运行一般包括三个核心阶段,即项目筛选、合同制定和执行、监督管理。以此作为划分政府购买公共科技服务运行机制的依据,将其划分为三大部分:项目筛选机制、合同制定和履行机制、监督管理机制。   1.项目筛选机制。政府在决定是否对某个公共科技服务进行购买之前,需要进行项目筛选。政府要考虑购买公共科技服务的必要性,购买公共科技服务的方式以及购买公共科技服务的受益群体。张国斌等人以北京化工大学国家大学科技园为研究对象,设计出了孵育项目筛选评价指标体系,以“宏观环境因素”“孵育环境条件”“孵育对象特性”作为一级指标,又依次分别选取6个、5个、6个二级指标。项目筛选机制的建立将会提高政府购买公共科技服务的效率和水平,直接影响到购买的整个过程。
  2.合同签订和履行机制。合同制定是购买主体即政府的职责。在政府确定购买方式之后,就要制定相应的购买合同。合同的制定要遵循公开、公正和自愿性原则。在签订合约时,要和承接主体进行交流协商,明确合同的内容,双方享有的权利和应该履行的义务。合同的执行需要政府和科技机构的共同协作。2016年10月,广西省财政厅发文规范政府购买服务合同管理,就合同的签订、履行和管理提出了具体的要求。
  3.监督管理机制。政府购买公共科技服务的正常运行离不开有效的监督管理机制。监督不仅包括政府内部监督,也要包括政府外部监督即审计机关和公众的监督。2013年,广东省有17个地级市在财政局设立了政府采购监督管理机构进行内部监督;2014年,广东省政府采购协会成立,拓宽了政府采购外部监督机构;2018年8月,广东省积极创新政府采购监管模式,政府采购信用监管系统正式上线运行,主要是为了激励守信和失信联合惩戒而建立的信用监管系统。
  (三)对政府购买公共科技服务建立完善的绩效评价体系
  绩效评价主要是对项目完工后所带来作用大小的一个重要检测。不同地区都依据各自特点建立起了绩效评价体系,通过研究分析,国内绩效评价体系的建立主要有三个角度,即服务项目、科技信用和资金使用情况和效果。国内政府建立绩效评价体系具有以下特点。
  1.结合当地实际情况构建绩效评价体系。广东、湖北、上海、江苏等地由于雄厚的资金、人才和科技实力,主要提供科技园、科技平台、科技企业孵化器等服务,在这些领域都取得了令人瞩目的成效。在此基础之上,这些城市都设计出了一套具有地方特色的绩效评价体系,突出其优势的科技服务项目。2003年,广东省对14个民营科技园建设财政专项资金开展绩效评价工作。从2013年开始,湖北省每年都要对科技条件平台建设专项项目进行绩效评价。上海市从2014年开始连续两年对科技企业孵化器服务进行绩效评价,并将服务绩效评价结果公示,接受公众的监督。2017年1月,江苏省科技厅研究制定了《江苏省科技企业孵化器评价指标体系(试行)》,主要用于国家和省级科技企业孵化器绩效评价,旨在全面评价科技企业孵化器孵化能力。
  2.构建完整有效的绩效评价体系指标。在确定构建绩效评价体系针对的对象后,设计一套完整有效的绩效评价指标显得尤为重要,其决定着评价结果最终的有效性和可靠性。在国内各大城市中,黑龙江、河北、辽宁等地都设计了一套详尽的绩效评价指标来评价服务的质量和水平。2012年,黑龙江制定了《黑龙江省财政科技专项资金绩效评价实施意见(试行)》,建立了3个一级指标、7个二级指标和16个三级指标来评价科技专项资金使用状况。2014年,河北省针对政府购买科技服务相关项目建立了一套非常详细的评价指标体系,一级、二级、三级指标分别有4个、14个、49个。2017年,辽宁市就高新技术产业开发区创新驱动发展建立了绩效评价,包括4个一级指标和41个二级指标,来评价全省高新技术产业开发区实施创新驱动发展战略的绩效。
  三、国内政府购买公共科技服务的经验对贵州省的借鉴意义
  (一)提供良好的发展条件
  1.制定相应的政策。在国家政策的支持下,国内政府制定了具有针对性、全面性和连续性的政策,为公共科技服务的发展提供了政策基础。贵州省要针对公共科技服务制定相应的政策,政策要全面覆盖公共科技服务的各方面,包括承接主体、购买内容、购买形式、监督管理等,同时要保证政策制定的连续性,让政府购买公共科技服务有政策可遵循。
  2.加大财政资金的支持力度。公共科技服务的发展离不开财政资金的支持。浙江、山西、四川等地区通过财政拨款、税收减免来推动政府购买公共科技服务的发展,且具有拨款额度大、税收减免比例高的特点。从2015年开始,贵州省财政厅安排2 000万元用于培育承接政府购买服务的社会力量,当年对培育扶持的13个对象,给予132.56万资金支持。贵州省在资金安排上存在着总额少、分布不均匀的缺陷,最后分配到公共科技服务的资金变得更少,严重阻碍了政府购买公共科技服务。在财政资金方面,贵州省应该合理配置财政资金使用结构,一部分财政资金应该向公共科技服务倾斜,预留专门的公共科技服务财政支持资金,通过定向拨款、税收优惠、资金奖励等方式加大财政对公共科技服务投入力度和提高支持额度。
  3.推动科技服务业的发展。贵州省科技服务业的发展明显落后于北京、广东等地。2016年贵州省服务业增速居全国前列,与上年相比,增速加快0.4个百分点,增长达到11.5%,增加值为5 251.15亿元。但是,巨大的产值主要是由旅游服务业、交通运输服务业、消费零售市场带动的,科技服务业的贡献所占比例却很小。因此,贵州省应该加快推进科技服务业发展的步伐。一方面,为科技服务业的发展营造良好的环境,包括政策及资金支持、人才培养与引进、创新科技服务平台等措施;另一方面,要加快科技成果转移转化,将科技成果转變成为生产力,推动贵州省经济发展,为推动政府购买公共科技服务发展打下坚实的基础。
  (二)设计一套有效的运行机制
  项目筛选,合同制定和履行到监督管理的各环节都关系到政府购买公共科技服务最终效果。在项目筛选上,贵州省可以设计一套项目筛选指标体系,该指标体系围绕着是否应该购买,优先购买何种公共科技服务,购买的效果将会有多大而建立,从而提高政府项目筛选的合理性和有效性。在合同制定和履行上,首先,贵州省应该就合同的规范性制定相应的政策或者法律;其次,贵州省应该结合本省科技服务的现实情况制定出具有前瞻性、全面性和规划性的合同,而不应只是参照中央给的合同范文来制定合同。在监督管理上,贵州省需拓宽监督管理渠道,建立多元化的监督管理机制。目前,贵州省的监督管理主要集中在政府各部门之间,外部监督尤其是公众的监督管理是缺失的,从而滋生许多腐败行为。贵州省应该提高政府行为的透明度,包括项目信息公开、资金的使用情况、合同执行进度等,让广大群众能够参与到监督管理的全过程。
  (三)建立完善的绩效评价体系
  在绩效评价体系方面,贵州省也进行了一些探索。2014年7月,湄潭县科技局启动省市县科技合作专项绩效评估工作。同年10月,贵州省科技厅开展对产业技术创新战略联盟实施绩效评价,重点集中在创新投入、人才团队、专利标准、成果转化、机制创新等方面,却未突出当地特色,如大数据产业、新医药和健康养生产业等。政府购买公共科技服务最终的效果如何,需要依靠一套合理有效的绩效评价机制来衡量,以确保后续政府购买公共科技服务工作的顺利推进和继续进行政府购买的必要性。广东、湖北、上海、江苏、河北等地构建了适合本地区公共科技服务发展的绩效评价体系,贵州省在建立绩效评价体系时应结合贵州省政府购买公共科技服务不同形式,设计绩效评价依据及分类,正确选取和制定详细的绩效评价指标,且保证指标制定后的可操作性和有效性。对于绩效评价的分类依据,贵州省既可以依据科技服务供给中的不同角色来进行划分,如科研院所科技服务供给绩效考核评价、企业绩效考核评价和用户满意度绩效考核评价,也可以依据资金使用绩效评价、产出绩效评价、同行评价方式来建立合理的绩效评价体系。
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