基于IAD框架的粤港澳大湾区制度供给研究

作者:未知

  摘 要:美国布鲁明顿学派的制度分析与发展(IAD)框架,因埃莉诺·奥斯特罗姆2009年获得诺贝尔经济学奖而被发扬光大。奥斯特罗姆主要用它来分析公共资源的治理问题,而且这一框架对于其他“公共事物”(含公共资源和公共物品)也具有启发意义。粤港澳大湾区建设涉及粤港澳三地十一个城市之间的合作,公共事物广泛存在。借鉴奥斯特罗姆的制度分析与发展框架,进行恰当的制度安排,可以避免“集体行动的困境”,并将粤港澳大湾区建设不断向前推进。
  关键词:IAD框架;粤港澳大湾区;制度供给
  中图分类号:F127        文献标志码:A      文章编号:1673-291X(2019)09-0003-02
  一、IAD框架的基本原理及其运用
  制度分析与发展(Institute Analysis and Development,IAD)框架是美国著名的公共选择学派——布鲁明顿学派开发出来的一种政策分析工具,最初运用于政治领域,后被2009年获得诺贝尔经济学奖的奥斯特罗姆发扬光大,在其1990年出版的代表作《公共事物的治理之道》中运用该框架分析了“公共池塘资源”(CPRs)的治理问题,对“公地的悲剧”这一传统经济学问题的传统治理方案(收归国有或者私有化)提出了挑战,提出了介于二者之间的第三条道路,即“自主治理”。她用世界各地的大量案例表明这条道路是可行的,但同其他两种治理手段一样,也并不总是可行,成功与否取决于对“自主治理”的细节是否进行了良好的制度设计。
  奥斯特罗姆从“小范围的公共池塘资源”开始进行研究,即“其位置坐落在一个国家的范围内,受其影响的人数在50—15 000人之间,这些人的经济收益极大地依赖着该公共池塘资源”的情形。通过比较分析,总结出了成功的“自主治理”所共有的一些特征,可以称之为制度设计的原则,它们包括:第一,应该在使用规则中清晰地规定谁有什么样的权利,可以从公共池塘中获取多少资源;第二,对于使用资源中存在的冲突,应该有恰当的冲突解决机制;第三,个人维护资源的责任,应该同其在利益分配中的恰当比例挂钩;第四,监督和惩罚应该要么由资源的使用者自己来实施,要么是由对使用者负责的人来实施,这一原则让人吃惊,因为之前的观念是监督和惩罚应该由不偏不倚的“外部人”来实施;第五,惩罚应该分为不同的级别,对于初次违反规则者,应该从轻处罚,对于重复违反者,应该从重处罚;第六,如果决策过程是民主的,意味着大多数的使用者被允许参与规则的制定和修改,那么治理就更可能获得成功;第七,资源使用者自我组织的权利是受到组织外部的政府当局所清晰认可的。另外一些制度设计原则,在私有化或者政府直接管制的场合也适用,比如,监管规则应该尽可能地简单明了:在制定捕猎规则时,对捕猎月份进行限制就比对捕猎数量进行限制容易实施。奥斯特罗姆(2005)认为,尽管以上的这些原则并不能为那些复杂的政策问题提供简便的解决方案,但只要能够有意识地去运用这些制度设计原则,“集体行动及其监管的问题在解决的时候,力量将大大增强。”
  以上的原则,主要是针对集体行动中的搭便车、可信承诺和监督等问题而提出,可以归入“制度分析”范畴,但“自主治理”作为一种新的制度安排,会不会被提出来,即“新制度的供给”问题,或者说“制度发展”问题,是一个更重要的问题。新制度的供给涉及“制度起源”,与此相关的问题是“制度变迁”,即面对环境变化时,现有规则局部的、渐进的变化,它属于广义的制度供给的范畴。在集体行动中,个人策略是影响制度供给的关键。“有4个内部变量影响个人的策略选择:预期收益、预期成本、内在规范和贴现率。”内在规范是个人对自己行为和策略的评价,比如,如果“遵守诺言”在一个社会里是一种“共享规范”,这一规范就会成为解决公共池塘资源问题的“社会资本”之一。在缺乏共享规范的社会中,新制度供给的成本就会比较大。贴现率是指资源占用者对于资源未来收益的现值的评价。近海渔场的渔民对于鱼群收益的贴现率低,更希望鱼群能够长期存续。但是,“驾驶较大拖网渔船作业于近海任何地方的渔民”则对该地的鱼群收益有较高的贴现率。贴现率的差异也会影响到不同的资源占用者对于制度供给的预期收益和成本的评价,从而对新制度的供给或者制度变迁采用“支持”或者“不支持”的策略。因为不同的使用者群体所拥有的“社会资本”不同,群体中的不同成员对资源使用的贴现率评价不同,导致管理资源的制度供给情况就存在很大的差异。
  从制度发展的角度看,一些有益的经验是:第一,政府可以加强建立基础性的制度设施(交流的论坛、法庭制度、界定边界所需要的技术等),以减少地方制度供给的成本。第二,先进行只需要低成本就能完成的规则变迁,将获得的收益用来推进需要更高成本的变迁,并以此方法,先解决初始问题,再解决比较困难的问题。第三,对于规模较大的公共池塘资源,按照“嵌套式组织”的原则有助于设计出合适的制度安排。所谓“嵌套式组织”是指把较大的组织单位建立在单位较小的原有组织的基础上,“一旦组织了较小的单位,再在此基础上进一步建构更大组织的成本就要大大低于在没有任何基础的前提下建构组织的成本”,“只在一个层级上建立规则而没有在其他层级上的规则,就不会产生完整的、可长期持续的制度。”基于社会心理学的一些研究成果,也能得出一些有价值的结论。第四,利用资源恶化指标或者使人们相信“危机”迫近,可以促使人们接受限制他们使用资源活动的新规则,原因是“人们对潜在损失的重视程度要高于对潜在收益的重视程度”。第五,应该在一系列相对糟糕的事件后改变规则,而不是在一系列相对好的年头后展开,因为人们“对近期事件的重视程度往往要遠远高于对很久以前发生的事件的重视程度”。第六,应该鼓励有同样问题的人们进行沟通的制度安排,比如地区性协会等,因为“在规则的任何变革都与大量不确定性相连的情况下,人们不太可能采用不熟悉的规则,而是乐于接受其他人已在相似环境中使用过并被证明效果较好的规则”,协会的成立有助于这种相互的学习和沟通。第七,在一套规则下,不同的子群体受到保护的利益不一定相等(如灌溉系统的上游和下游),对规则的评价也不相同,“各种规则都具有很强的分配效应”,规则的制定应该重视这种分配效应。   借助制度分析与发展框架,奥斯特罗姆从小范围的公共事物治理,即公共池塘资源,拓展到大规模的公共事物治理,得出了许多富有价值的结论。尽管她本人已于2012年过早地离开了人世,但她的理论已被世界各国的研究者广泛用于对“公共事物”(the commons)治理的分析中。涉及的“公共事物”从传统的草原、牧场、河流等自然资源领域,到保护地、滨海系统、全球气候变化等新兴环境问题,以及诸如社区、知识、宗教、网络等非传统公共事物。不少研究者认为,其学说的意义不仅在于资源环境的可持續利用方面,而是“对涉及公共利益的一般性公共事物治理问题,均具有理论上的启发意义”。
  二、基于IAD框架的粤港澳大湾区制度供给分析与对策
  改革开放后,加强粤港澳合作一直是珠三角地区发展的一项重要议题。从“前店后厂”模式承接世界产业转移,到共同应对东南亚金融危机;从CEPA到港珠澳大桥,粤港澳合作正在以强劲的步伐不断向前迈进。进入新时代,这一合作正在以新的形态——粤港澳大湾区建设,呈现在改革开放的最前沿,继续引领中国第二次改革开放的潮流。2015年3月,国家颁布“一带一路”愿景与行动计划,首次在国家战略层面提出打造粤港澳大湾区;2016年3月,粤港澳大湾区建设上升到国家“十三五”规划层面,2017年3月5日,李克强总理在政府工作报告中提出粤港澳大湾区城市群发展规划,将湾区经济和粤港澳发展问题提升至国家层面;2017年10月,党的十九大报告指出,港澳的发展与内地密切相关,“要支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作,制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施”。从这些政策文件中,我们可以看到中央政府推进粤港澳大湾区建设的决心是坚定的。
  不过,粤港澳三地的合作,是一国两制三个关税区四个核心城市及总共十一个发展程度和发展风格不一的地区城市之间的合作。需要协作的难度也是前所未有的,在涉及到这一地区发展的“公共事物”(包含公共物品和公共资源,其中公共物品又包括公共交通基础设施、制度基础设施、金融基础设施等)时,由于各方利益并不完全一致,经济发展水平、政策法律环境、制度文化基础及社会心理等也存在比较大的差异,很容易陷入“集体行动的困境”当中。
  为使粤港澳大湾区建设不断向前推进,按照奥斯特罗姆的理论,可以从以下方面入手来设计粤港澳合作的制度供给。
  第一,以具体项目的合作为引领,由小到大,由易到难,带动更广泛的合作。按照奥斯特罗姆建立“嵌套型组织”的理论,在大规模公共事物治理中,先构建小的组织,再构建大的组织,会大大降低治理的成本。同时,先进行容易实现的合作,再进行困难的合作,容易将合作推向深入。粤港澳合作复杂而艰巨,也宜采取由小到大,先易后难,由局部到整体的方式,最终走向全面的合作。
  第二,发挥好中央政府的作用,恰当界定具体项目中各参与方权责利的关系。粤港澳大湾区合作项目具有公共属性,需要相关的11个城市积极参与具体项目的协商。奥斯特罗姆在关于公共事物成功实现“自主治理”的七项原则中强调对各参与方的权利有清晰的界定,同时这些权利是被一个“外部权威”所认可。因此,作为粤港澳地区公认的“外部权威”,中央政府应该以不同的形式积极参与到具体项目的合作中来,发挥自己的作用。比如,奥斯特罗姆在研究南加州水资源的治理问题时,就意识到“我很怀疑,如果美国地质调查局和加利福尼亚州自然资源部没有提供专业的信息服务”,这一地区跨越不同行政区域的水资源“自主治理”将难以实现。
  第三,搭建平台,促进交流。交流的平台可以减少合作的制度成本,这要求粤港澳大湾区搭建各种不同层次和级别的专业平台来促进具体项目的合作。同时,作为未来的创新中心,还应搭建跨专业的交流平台。目前的粤港、粤澳联席会议制度、粤港澳大湾区论坛等制度安排对于促进交流的意义是显而易见的,可以进一步建立共同的大学、共同的法庭体系等来促进各方的交流与融合。
  第四,借助市场力量施加压力,促进融合。香港作为国际航运中心和国际金融中心,有着“东方之珠”的美誉。许多港人向来有内地落后、香港人高人一等的观念,对于粤港澳大湾区建设和粤港澳合作抱有一种抗拒和疏离的心态,并将自身的自由市场理念与大陆的经济体制相对立,不愿意进行深度的合作。民间对于内地的排拒,束缚了官员的手脚,导致不能很好把握粤港澳大湾区的发展良机。内地城市(深圳、广州等)应该加速发展,倒逼香港积极参与发展进程。同时,借助南沙、前海、横琴等自贸片区的政策优势,加大市场开放力度,帮助香港人打开心结。
  第五,充分考虑港澳同胞的利益诉求,给予倾斜性的政策。按照奥斯特罗姆的理论,各参与方对预期收益、预期成本、内在规范和贴现率的评价决定了其对制度变迁采取支持或者不支持的立场。就粤港澳合作而言,香港的主要担心在于其地位的下降,在合作中更看重短期利益,大陆则更多关注长期经济发展,即香港居民对于粤港澳合作收益的贴现率高于大陆居民;同时香港地区的社会心理对于合作的意义认识不足,开展合作的内在规范不足,社会成本较高,可以适当给予香港一些倾斜性的政策(如自贸区单边开放等),吸引香港人才到珠三角内地城市进行投资和创业。
  总的来说,粤港澳大湾区建设是一项系统工程,基于IAD框架,我们既要采取积极措施从小到大、由易到难推进这一进程,又要在合作中充分考虑到各方的利益诉求,对合作保持足够的耐心。只要我们稳扎稳打,粤港澳大湾区终将整合成为世界最有创新活力的湾区之一,我国新时代的对外开放也将由此翻开新的一页。
  参考文献:
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