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国家审计防范地方政府债务风险的路径研究

作者:未知

  【摘要】  打赢三大攻坚战之一的防范化解重大风险,防范金融风险是重点,金融风险审计成为今后一个时期国家审计的工作重点之一。当前,我国债务总额占GDP的比重较高,由债务风险带来的不稳定性不容小觑。作为我国债务的重要组成部分,地方政府债务居高不下,由其带来的潜在金融风险直接威胁着国家经济安全。因此,预测、揭露和防范地方政府债务风险可以发挥国家审计作为国家治理体系“免疫系统”的作用。文章阐述了地方政府债务风险的构成,以公共受托责任和国家治理理论为依据,从风险预防、风险识别和风险应对视角,重点分析了国家审计防范地方政府债务风险的具体路径。
  【关键词】  地方政府债务;债务风险;国家审计
  【中图分类号】  F239  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812(2019)05-0049-03
  党的十九大报告指出“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”。2017年12月,中央经济工作会议提出,防范金融风险是三大攻坚战中防范化解重大风险的工作重点。2018年5月,习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调“加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度”。可见,金融风险作为各类风险的重中之重,其控制和防范对于保证社会健康平稳发展十分重要,也是我国当前和今后一段时期在经济方面战略布局实施的重头戏。政府债务风险是引发国家财政危机的重要原因,由其所带来的不良后果不容小觑,欧洲一些国家已经出现政府资不抵债宣布破产的情况。因此,为了维护国家财政稳定,一定要重视地方政府债务防控,将其作为降低金融风险的重要突破点之一。
  一、地方政府债务风险的构成
  改革开放之初,我国为了恢复经济和社会发展,进行政府举债。1994年分税制改革造成地方政府债务大幅度增长,到20世纪90年代中期,地方政府已经积累了非常高的债务1。1998年,为了降低亚洲金融危机对我国经济造成的损失,国家采取增发国债的方式,转贷给地方政府。2008年世界金融危机爆发后,地方政府以“地方债”方式解决“四万亿”地方配套资金。2012年以来,我国地方政府债务规模虽然出现短暂减少,但从整体上看仍然处于较高水平且呈上升趋势,具体见右上图。
  地方政府通过债务将资金投入公共设施建造等项目,可以增强地区经济动力,拉动地方经济发展水平上行增长,但其蕴含的债务风险也必须引起高度重视。地方政府债务风险的爆发,不仅会影响到某一地方行政区域的财政经济状况,还会通过传导机制引发全国公共财政危机,甚至引发金融危机。
  (一)引发全国公共财政危机的风险
  我国是最大的单一制国家,乡、县、省、中央政府及其财政间存在着依赖和相互影响的关系,上下级财政主体具有无限连带财政责任。如果地方政府债务规模增加至阈值并在某一因素的刺激下引发地方财政风险,而其自身又无法化解,在此情况下,如果中央政府通过拨付等手段,最终将导致债务风险由地方向中央转移,进而引发全国范围内的公共财政风险。
  (二)引发金融危机或经济危机的风险
  我国正处于深化经济体制改革的关键时期,财政和信贷之间的耦合关系导致金融风险随着财政风险的增加而增加。2012年我国地方政府债务余额达到近十年的顶点,银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%。作为地方政府债务的两大来源,虽然在2012年之后占比有所减少,但依然较大。从趋势上看,这两部分债务在未来很有可能继续增长。截至2017年末,地方政府债务总额16.47万亿元,其中以银行信贷等非债券形式形成的数额为10.36亿元,占比62.9%;同期金融机构人民币贷款余额120.1万亿元,地方政府债务占比为8.63%。如果爆发财政风险,地方政府未来的财政收入不能偿还历史债务,银行贷款也就无法及时足额收回,在地方政府债务占银行贷款比重越来越大的情况下,很有可能造成银行因不良资产过多而倒闭,进而逐渐扩散成为金融危机。更进一步讲,银行破产将直接影响实体经济的正常运行,随之,企业倒闭,员工失业,经济危机接踵而至。
  为了防范由地方政府债务引发的金融风险,自2013年起,政府债务审计成为国家实施全局战略的重要落脚点之一。
  二、国家审计防范地方政府债务风险的依据
  (一)公共受托经济责任是国家审计的理论前提
  受托经济责任是解释审计产生的重要理论之一,也是国家审计出现并不断深化的内在原因。两权分离的管理模式是经济社会动态变化的新型产物,受托经济责任关系基于此而诞生。但這种管理模式存在较高的道德风险,因此必须实施相应的经济监管手段以规避其不良后果,审计就是作为一种监管手段而产生的。国家作为公共财产的经营者,受托于人民,有责任对管理的国有财产的使用调度等情况进行公示。国家审计作为监督政府财政运作的重要手段,必须对政府债务资金的流通方向和利用效益展开合理有效的审计。
  在不同的历史条件下,公共受托经济责任对政府提出的具体要求是不同的,随着社会环境的变化而不断拓展。目前在我国防范化解重大风险、健全具有中国特色的市场经济体制的任务清单里,党的十九大报告指出:“严格把控金融风险,坚决防止由于体制不健全所导致的风险,也就是系统性风险”。因此,国家审计作为防范风险的利器,监管地方政府债务风险也就成为应有之义。
  (二)国家审计防范地方政府债务风险是国家治理的现实需求
  “治理”作为一种监督和约束机制已为学界所认同,与此相适应,国家治理是监督和约束国家权力的机制。该机制是在决策系统、执行系统和监督系统协同运行的基础上,对政治、经济、法律、文化等领域发挥作用,确保国家健康稳定发展,以达到“良治”这一治理目标。
  2018年中央经济工作会议指出,打好防范重大风险攻坚战,重点是防控金融风险,做好重点领域风险防范和处置,加强薄弱环节的监管制度建设。这次会议的精神再次强调金融秩序稳定是保证国家长治久安的必要条件,意味着未来要加强对其风险的把控。作为国家治理体系中重要的监督系统的要素之一,国家审计理应做好监控和预防工作,识别并降低由债务风险引发危机的可能性,保障地区财政稳定运行,从而保证国家权力系统的有效运行,满足国家治理的现实需求。   三、国家审计防范地方政府债务风险的作用机制
  目前,一些地方政府经济风险防范意识相对薄弱,很多时候是在风险已经显露出来以后才开始想对策,无疑增加了难度系数,会导致更为严重的损失,因此需要国家审计在危机爆发之前增强防范工作。国家审计依赖于一套完整的作用机制,包括风险预防、识别和应对的各项具体措施,能够在最大程度上降低和规避风险。而这种作用机制需要通过其职能的发挥来实现,即国家审计可以及时识别风险并消除有可能产生的危机。具体而言,国家审计的职能包括“监督、评价与防护、清除、修补”,以此为基础,形成了国家审计从预防到监督,进而到发现风险后如何应对的作用机制,从而更准确及时地防范地方政府债务风险。
  (一)发挥国家审计的预防功能:防范风险
  防范地方政府债务危机,首要途径在于建立国家审计债务风险预警制度,充分发挥国家审计的“预防”功能。国家审计的债务风险预警制度能够及时发现并提示债务风险信号,为政府及时采取措施控制和化解债务风险提出建议,形成维护国家经济安全的“防火墙”。
  首先,完善地方政府债务评价指标体系。风险预警制度的建立旨在实时监控地方政府债务质量,并做出有效判断,以起到警示作用。虽然财政部先前针对地方政府债务发布的风险预警系统实施方案已经基本实行并取得了一定的成效,但就我国地方政府隐性债务突出的现状,风险评价指标并没有同步更新。运用债务指标进行风险评估,重点仍在于显性债务,几乎很少考虑隐性债务。因此,国家审计不仅要保留现有的评价指标,还要增加完善隐性债务指标,从而得出一个更加全面客观的风险指数。这些隐性债务指标从财政负担是否过重、居民承受债务的能力、居民偿还债务的能力、地区长期债务承受能力、地方政府性债务与财政收入的增长率等方面进行综合评价,风险预警指标更加全面。
  其次,设置合理的风险权重。不同性质的地方政府债务风险对国家经济安全的影响并不相同,这就需要国家审计探索设置不同的风险权重,从而使风险预警更加有效。
  最后,设定风险阈值。阈值即临界值,风险阈值就是风险警戒标准,如果风险超过该标准就会演化为现实危机。鉴于环境因素的差异性,必须建设符合地方特点的债务风险预警体系,结合地方现实的经济发展程度、财政资金运营情况和地方政府债务总量等具体因素,设定风险阈值。在地方政府债务临近风险阈值时,进行及时和必要的风险预警提示,并启动相应的应急控制机制。
  (二)发挥国家审计的揭示功能:识别风险
  国家审计设立之初最根本的目的就是发挥监督职能。国家审计与其他行政机关行使监督职能不同,其他行政机关具有行政管理职能,国家审计并没有其他行政管理职能,其监督职能的行使必须是独立且专门的。此外,国家审计履行监督职能需要发挥揭示功能,问题只有被明确揭示出来才能被充分重视,以及时发现现存风险,遏制可能爆发的危机,从而确保国家财政稳定及国家金融系统的正常运转。
  首先,调查地方政府债务管理制度。如果某地方具有设计健全且执行有效的管理制度,其政府债务风险相应会受到一定程度的控制。反之,地方政府债务风险则较高。因此,在对地方政府进行债务审计时,应调查了解其是否按规定建立了合理的债务管理制度以及具体的实施办法;办法在实际工作中是否得到有效执行;政府债务形成过程中的职责权限是否明确等。通过调查了解不仅能够识别重大风险领域,确定审计重点,还可以掌握是否存在由于政府行为产生的重大债务风险。
  其次,核实地方政府债务质量。地方政府债务质量较好,意味着债务资金运用合理有效,其所带来的经济效果是最优的,自然蕴含的债务风险就较低;反之,如果地方政府盲目举债,债务资金闲置或滥用,那么极有可能因债务风险引发经济危机。因此,核实地方政府债务质量,客观评价政府举债行为所带来的经济后果,是实施审计工作最核心的内容。在审计时,不仅要关注财务账面记录的债务,更要审查账面上并未反映的隐性债务。因为目前隐性债务“规模比较大,而且很多来自于地方的一些融资平台公司,这些平台公司业务增值方式较少,仅依靠土地和房地产带来的收益充满不稳定因素”2。所以防止债务风险演变为经济动荡的重点在于对隐性债务的处理。具体而言,重点审查债务规模、来源渠道、约定用途、使用范围、偿还期限以及抵押担保等内容,从而揭示重大债务隐患,减少信息不对称,降低债务带来的经济运行风险。
  最后,对地方政府债务开展绩效审计。绩效审计是指审计机构对政府或者其下属单位相关经济活动的经济性、效果性以及效率性等方面开展的合理监督和评价,因此可以将其作为检测地方政府债务审计成效的主要方式之一。在实施绩效审计时,可以从债务资金的投入、运营、产出和效益四个方面实施全面审查。具体而言,审查债务资金的投入主要从资金的到位程度和及时率两方面进行;审查债务资金的管理主要从业务和项目计划两方面进行;审查债务资金的产出主要从项目进度和完成率两方面进行;审查债务资金的使用效益,不仅应关注其所带来的经济和社会效益,还要看其是否可持续和服务对象满意度。通过地方政府债务的绩效审计,明确评价经济行为的经济性,可以减少债务资金的无效以及滥用情况,将地方政府债务风险控制在阈值区域之内,确保经济稳定增长。
  (三)发挥国家审计的抵御功能:应对风险
  审计抵御功能是指审计通过处理处罚、提出审计建议等方式促进健全制度、规范机制、完善体制,防止国家、集体和人民群众利益受到损害[1]。要想充分发挥审计抵御功能,必须制定一套完善的纠偏机制,确保地方政府债务审计出的各种问题能够得到及时改正。与一般審计项目不同,由于地方政府债务的偿还期、利润回收等的复杂性,审计纠偏机制的作用体现时间较长,需要持续关注。
  首先,健全地方政府债务的问责办法及规范体系。虽然地方债务是政府行为,但其更深层次地代表了官员职责履行情况,政府行为其实是作为实体的官员动机的体现[2]。通过完善系统的制度约束,地方政府官员基于政治前途与惩罚的考虑,能够自觉规范经济决策,从而防范地方政府为了粉饰绩效做出的短视行为,降低债务风险。
  其次,完善地方政府债务的长效审计机制。审计整改是国家审计监督不可或缺的程序,是国家审计作用发挥的保证,也是防范地方财政风险的重要环节。其作用的体现依赖于管理制度的保障,地方人大常委会应该以《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》为依据,切实发挥监督作用。具体而言,地方人大常委会不仅要监督地方政府债务审计整改情况的报告时间、方式和公告,还要明确监督范围、监督方式和监督方式的适用情况,从而使地方政府债务审计整改工作走向常态化、规范化和制度化。S
  【主要参考文献】
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