农村留守老人养老服务资源整合研究
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摘 要：针对农村劳动力转移和城市化背景下农村留守老人养老老无所依问题，运用资源整合理论，分析城市化背景下我国农村老人养老服务的供需矛盾，着眼于盘活农村现有养老资源，同时增加农村养老资源供给的增量，提出加强农村社区互助、积极利用社会资本、盘活农村宅基地等举措，从人、财、物方面健全农村留守老人基本养老服务保障体系。
关键词：农村留守老人;养老服务;资源整合
在人口老龄化和城市化进程不断加快的大背景下，农村年轻劳动力向城市转移，农村社会资源大量闲置且未得到有效整合。近年来，关于农村留守老人缺乏良好照料与看护的社会问题频发，引起社会的广泛关注，农村社会日益增长的养老服务需求与养老服务供给之间的矛盾阻碍了农村社会的健康发展。党的十九大报告明确提出：“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。”因此，通过多种措施整合农村养老服务资源，是提高农村社会治理的必然趋势。
一、文献综述
关于整合农村养老服务的研究视角较多，主要从社会工作视角、文化视角、政府责任视角来分析农村养老问题，反映其研究阶段性成果。
（一）研究现状
1.从社会工作视角分析，徐小霞、钟涨宝（2012）认为，过去农村养老仅仅保障基本的生存需求，而当前农村养老对物质生活和精神生活有了新的要求，社会工作介入农村养老为农村养老事业的发展提供了新思路，有利于建设多元化的农村养老服务体系[1]。但是，我国农村社会工作介入起步晚、程度低，对农村社会发展未能提供有效支持。
2.从文化视角分析，杨清哲（2013）认为，在居家养老模式中，以孝文化为核心，重视子女对老人的赡养义务，有利于为家庭养老的发展提供良好的社会环境[2]。家庭养老虽然是农村养老的基础，但是如果没有社会力量的支持，农村养老的可持续发展将受到影响。
3.从政府责任视角分析，陈宇翔、余清、李晓培（2016）认为，在农村老人养老保障体系重构过程中，政府不仅应承担农村老人养老保障体系顶层设计、组织管理、财政投入及监管等方面的责任，更应采取多种举措强化家庭养老功能，完善农村老人养老保障的政策支持体系[3]。当前，农村社会的人力资本、物质资本、财政支出没有得到有效整合，存在资源利用效率低下的问题。
（二）研究综述
我国养老保障理论研究较为多元，但是农村养老保障理论研究相对滞后，未能形成完整、成熟的农村养老保障理论。目前农村养老保障理论研究更多的集中于宏观层面，农村养老所涉及的各主体之间缺乏联系与沟通，养老资源未能得到有效的整合。
1.依赖增量发展，不注重存量整合。随着农村养老体系的不断完善，农村养老保险制度逐渐建立起来。但是，农村经济发展落后造成农村养老保险参与度不高，缴费水平较低。基础养老金由中央政府承担，缴费补贴由地方政府承担，因此农村养老保障体系的建设很大程度上依赖于政府财政投入。在养老机构建设方面，往往依靠开发新的土地资源，不注重农村闲置资源的整合利用。
2.家庭负担较重，外部支持不足。土地是老人获得收入的重要来源，一旦老人丧失劳动能力，养老所需的经济支持和精神照料都必须由家庭成员承担，大部分支出用于养老，农村家庭的消费结构很难得到改善。因此，过于依赖家庭的养老模式，既不利于地方政府主动探索农村养老制度的改革，也很难吸引社会力量参与农村养老服务事业的建设。
3.养老管理体制集中，法制体系建设滞后。过于集中的农村养老管理体制限制了地方对于养老保障制度改革的探索。首先，政府在社会保障中承担大部分责任，社会力量参与养老体制改革不足。其次，我国农村养老保障法制建设相对滞后，主要依靠行政机关的法规政策来推动农村养老制度的改革。最后，我国农村养老保障管理行政和事业不分。大部分的养老保障事务由地方政府来直接管理，使得地方负担过重，限制了农村养老保障事业的扩大。
二、理论基础
资源整合理论是企业经营管理理论的重要组成部分，针对不同来源、不同结构、不同层次、不同内容的资源进行分类与选择、吸收与配置、激活和有机融合。产生新资源的过程涉及不同主体，是一个动态变化的过程，具备良好的柔性、系统性、条理性及价值性。优化资源配置是资源整合的核心，信息、政策、人力、物力、财力等都是资源整合的重要内容。随着社会科学的发展，资源整合理论被广泛应用于不同专业和领域。
运用资源整合理论，针对农村养老服务资源碎片化和低效性，提出盘活农村现有养老资源，适度争取政府增量资源供给，整合农村闲置宅基地、农村社区组织、农村社会资本等，盘活农村社区公共资源，构建农村利益和命运共同体，实现农村社区整体性治理以及提升公共资源整合能力，推动农村社区养老资源由碎片化走向整合，由分散走向共享。
三、现状与问题
农村社会资源缺乏科学有效的规划，随着农村社会老年人口比例的增加，农村养老服务资源整合问题成为农村社会发展的重要议题。
第一，农村社区组织资源整合现状。我国经济社会发展正处于转型阶段，城市化进程的不断深入正是这一时期最典型的特征。从人才方面看，农村社会的管理與发展依靠的是村民委员会，但是由于农村社会人才资源的匮乏，村民委员会成员往往缺乏专业的社会管理经验，因此农村社区中存在的问题不能得到科学有效的解决[4]。从村民方面看，由于农业经济的自身特点，个体之间的关系网由血缘关系、地理位置、经济关系等因素决定，因此不同团体之间的生产生活相对独立，缺乏有效的沟通和交流，再加上专业人才的匮乏，农村社区组织资源缺乏有效整合，制约了农村社会保障制度的发展。
第二，农村社会资本资源整合现状。首先，农村社会的关系网以血缘关系和地域关系为基础，个人或家庭的资本往往局限于自己所处的社会关系网中流动，对于公共事业的参与积极性不高。农村个体企业和村办集体企业对于农村养老保障事业的建设参与度同样不高，需要政府的政策引导和财政支持，农村社会资本的配置要在科学的统筹规划和专业指导下进行[5]。当前，农村社会资本由于缺乏这些发展条件，使得农村养老保障事业的建设缺乏足够的资金支持。 第三，农村宅基地流转保障机制现状。根据我国目前法律的规定，农村宅基地不能交易，很多的土地流转行为不受法律保护，私下进行的土地流转由于缺乏法律的保护和政府的监管，会极大地影响闲置宅基地的合理利用[6]。因此，加快宅基地流转保障机制的建设，填补宅基地流转的法律空白，推动农村闲置宅基地的合法流转，对于盘活农村存量资源具有重要意义。
四、实践模式分析
第一，宅基地换养老模式——浙江丽水松阳县。梧桐口村老年公寓是松阳县落实的第一个“宅基地换养老”的项目，依法、自愿、有偿是“宅基地换养老”政策落实的前提和保障。村民在将闲置宅基地置换后，获得的物质补偿用于医保和养老金的缴纳，剩余的资金还可用来改善生活水平。收回的宅基地由村集体统一规划建造老年公寓，为老人提供免费的养老场所。村民通过宅基地的置换，平均每户能够获得3万元的补偿金。养老保险加上承包土地的收益，村民养老所需的经济条件能够得到较大改善。
第二，农村社区互助模式——河北省肥乡县。河北省肥乡县建立的互助幸福院，政府财政拨款和村集体经济是资金的主要来源，日常管理由村干部负责，受村集体领导和监督。互助幸福院的建设主要由村集体改造闲置学校房屋为老人提供养老场所。老人免费入住互助幸福院，由院方为老人提供生活日常所需的物品和设施，运营费用和支出由村集体负责，老人们仅需自带米面油等食材。通过建设幸福互助院，老人的养老生活质量得到了提高，农村社区互助文化也取得较快发展。
第三，社会资本参与农村养老模式——宁夏石嘴山。石嘴山惠农区礼和乡星火村积极吸引社会力量参与农村养老事业的建设，采取公建民营、民建公助等方式，探索建立了符合当地经济社会发展的城乡社会养老体系。对于社会力量兴办的非营利性养老机构，政府给予一定的税费优惠，例如减免土地闲置费、房屋登记费等。通过民建公助的模式，灵沙乡胜利村对闲置学校房屋进行改造，建设养老所需的基础设施，为老人养老提供完善的养老服务。石嘴山市争取社会资本参与农村养老保障体系的建设，提高了社会资本在农村养老服务领域的资源配置效率。
五、结论与对策
当前我国农村养老保障的建设并不能满足留守老人的养老服务需求，存在治理水平低、专业人才流失、社区组织发展缓慢、社区文化尚未形成、社会资本参与不足、政策引导和法制建设不足等问题。因此，整合农村闲置养老资源与增加农村养老资源供给相结合，通过合理配置社区组织、社会资本、闲置宅基地等资源，为健全农村留守老人基本养老保障体系提供新的发展思路。
（一）主要结论
农村留守老人基本养老保障体系的建设涉及社会多方面资源，需要政府、社区、企业、个人合力建设。整合农村养老资源需要政策法律的引导与农村社区自身发展相结合。
1.从政策和法律方面看，首先，闲置宅基地的流转为农村留守老人养老水平的改善提供了良好的物质基础，但是我国法律规定农村宅基地不能交易，私下的土地流转不受法律保护，本可以利用的闲置资源由于法律的限制不能得到有效整合。因此，政府应尽快放开农村闲置宅基地的流转，同时担负起宅基地流转的监督职责，切实保障农民利益。其次，市场经济发挥着越来越重要的作用，个人资本积累意识逐渐在农村社会确立，但是对于公共事业的参与积极性不高，使得农村个人资本对于农村养老的支持力度不足。农村社会资本进入养老服务领域由于缺乏政策的引导和法律的保護，也未能对农村养老事业的发展给予足够的支持。因此，完善有关企业和个人参与农村养老体系建设的法律法规，为社会资本投资养老产业营造良好的氛围。
2.从农村社区自身发展方面看，农村社区组织的发展和农村社区文化的形成不仅需要政府的引导和培育，还需要农村社区自身的完善和发展。在专业人才方面，首先，政府要积极鼓励和引导相关人才参与农村社区组织的建设，提高自身的管理能力和服务水平。其次，农村社区要逐步改变相对独立的社区关系，努力培养共同发展的文化氛围，为农村养老体系的建设提供良好的文化基础。
（二）主要对策
农村留守老人养老问题的解决要依靠多元主体共同参与，在增量发展的支持下，依靠盘活农村社会存量资源，提高闲置资源的配置效率，满足农村留守老人的养老需求，为农村社会发展提供新的机遇。
1.扶持、培育农村社区组织。政府不仅要发挥好监督职能，还要为农村社区组织参与养老服务提供完善的制度保障，引导农村社会形成良好的互助养老氛围。对于农村社会自然形成的社区组织，村委会应做好登记工作，规范农村社区组织的发展。对于外来社会组织，要做好其进入农村社区的准入和登记工作，推动社会组织的专业技能、先进管理经验与农村自身文化相结合，使留守老人能够在养老机构中既能得到邻里之间的生活照顾，又能得到专业的人文关怀。在养老机构内部，可以针对养老互助文化制定相应的激励机制，包括积分管理制度和时间账户制度。积分管理制度记录老人在养老机构自愿提供服务的时间和类型，按照统一的标准量化为积分，根据积分的累计情况定期对老人所做出的贡献予以公示和表彰。时间账户制度对老人提供的互助服务时间进行记录，根据服务时间的积累情况，按照统一标准给予老人物质层面和精神层面的奖励，鼓励老人互帮互助。实施养老积分管理制度和时间账户制度，能够促进互助养老氛围的形成和发展，为农村养老服务的发展提供良好的文化基础。
2.加强宅基地流转法律保障。以资源整合理论的视角审视当前农村土地资源，应合理放开农村宅基地流转市场，制定配套的法律法规，允许农村老人将手中的宅基地使用权流转用于养老。在具体操作方面，允许农村闲置宅基地在农民与村集体之间流转，允许农村宅基地在村民与民营企业之间流转。村民与村集体签订协议，宅基地流转入村集体，村集体获得宅基地的使用权，并向村民提供合理的经济补偿。养老场所由村集体统一规划建设，以满足村民养老基本的物质、文化以及医疗需求。在闲置宅基地流转过程中，要制定双方都能接受的置换标准，以保障村民利益不受损害。在建设养老住房时，各项养老设施的建设都要与老人养老的生活方式相适应。农民将宅基地使用权出让给企业，农民可从企业获得相应的回报。企业在政府的监管下，对所得闲置宅基地整合开发。老人养老的场所由企业提供，并且还要为老人支付养老保险。农民与企业的交易包括入股和租赁两种方式。入股指的是农民用宅基地的使用权换取企业的股份，农民可获得相应的分红，企业可对宅基地开发利用。租赁则是指企业从村民手中获得宅基地的使用权，并定期向村民支付租金。为了保障村民在宅基地流转过程中的权益，政府应起到相应的监管职责，依法维护闲置宅基地流转秩序，避免农民利益受损，为宅基地换养老提供坚实的法律保障。
3.鼓励社会资本参与建设农村养老服务事业。养老服务是社会事业的重要组成部分，鼓励社会资本进入农村养老服务领域，对带动社会投资具有积极的推动作用。政府应制定鼓励政策，例如对投资农村养老的社会资本，给予一定的税收优惠和财政补贴，减少民办养老机构的投资成本和运营风险。对于民办养老机构的建设用地，可在宅基地合法流转保障的基础上，充分调动和利用闲置宅基地资源。同时，在民办养老机构的运营过程中，要主动了解农村老人对养老服务的需求，充分发挥民办养老机构自身的优势，为老人提供专业化和多样化养老服务。此外，政府应在民办养老机构的发展过程中承担监管责任，当风险或纠纷出现时，要及时介入，切实保障好各方利益，建立农村社区、社会资本命运共同体，依法维护农村养老服务市场秩序。
参考文献：
[1] 徐小霞，钟涨宝.社会工作介入农村养老福利的理论分析[J].理论月刊，2012，（7）：166-169.
[2] 杨清哲.解决农村养老问题的文化视角——以孝文化破解农村养老困境[J].科学社会主义，2013，（1）：105-107.
[3] 陈宇翔，余清，李晓培.农村老人养老保障体系重构与运行中的政府责任——以湖南省为例[J].吉首大学学报：社会科学版，2016，（3）：89-94.
[4] 王晓征.新型城镇化视域下的农村社区社会资源整合研究[J].中州学刊，2016，（9）：62-66.
[5] 牛喜霞，汤晓峰.农村社区社会资本的结构及影响因素分析[J].湖南师范大学社会科学学报，2013，（4）：66-77.
[6] 陈璐，韩学平.农村宅基地使用权流转制度改革的立法完善对策[J].农业经济，2017，（1）：79-81.
[责任编辑 刘娇娇]
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