浅谈PPP模式下项目财务管理问题
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摘要：2018年4月7日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，加上之前已发布的财办金（2017）92号文、国资发财管（2017）192号文的影响，金融机构已基本暂停了PPP项目资本金融资业务。新形势下政府和社会资本合作（PPP）模式如何发展，地方政府融资平台的改革都面临挑战，文章结合PPP模式项目公司运作实际情况阐述项目财务管理的内容、特点、存在问题，并提出相应的改善对策。
关键词：财务管理;项目;PPP模式
一、PPP模式下项目财务管理的相关理论
（一）PPP模式的概念和特点
PPP模式，又称政府和社会资本合作模式，双方在平等协商的基础上订立合同，明确各自的责权利，这种关系的特征是“利益共享、风险共担、全程合作”，它既可以使政府的财政负担减轻，又可以使社会主体的投资风险降低，实现双方合作共赢。1995年我国开始引入PPP模式，2014年初开始全面推进PPP模式的应用，广泛涉及能源、水利建设、交通运输、农业、旅游等公共服务领域。截至2018年3月末，全国政府和社会资本合作综合信息平台项目管理库累计项目总数7420个，投资额11.5万亿元，其中文化、体育、医疗、养老、教育、旅游等6个基本公共服务领域项目继续增长，3月末累计项目总数1349个、投资额12084亿元。PPP模式在理顺政府与市场关系、推动各类资本融合、优势互补、增强经济增长内生动力、提升公共服务效率等方面有着良好的促进作用。
（二）PPP模式下项目财务管理的内容和特点
1. PPP项目实施流程分为五大环节，财务管理在各个环节的具体运用各有不同
（1）项目识别。主要由各地政府的发改委、财政部门会同行业主管部门，通过项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证，对潜在的PPP项目进行评估筛选并确定备选项目。
（2）项目准备。政府部门按照PPP项目的初步设计和具体情况进行投资估算、工程概算和财务测算，组织项目实施方案的准备、编制工作。
（3）项目采购。确定合作方——社会资本，社会资本投入占项目公司的大部分股份，是项目控股方，参与项目管理，以方便提高效率。政府不参股或可以指定相关机构参股，用小股比例撬动社会资本的投资积极性，使项目的决策和运行符合社会公众利益。
（4）项目执行。政府部门与社会资本设立项目公司，并进行融资管理、绩效监测与支付和中期评估工作。既要保证资金的来源，又要做好资金的管理，在满足项目的建设运营周转需要的情况下，使用最低的资本成本和资金占用，保证适度的还债能力，使政府、社会资本和社会公众三方的动态利益均衡。
（5）项目移交。移交之前，聘请资产评估公司对所需移交的资产进行评估，政府根据评估的最终结果来确定向社会资本支付的补偿金额。移交之后，需评估整个PPP项目的应用效益，将绩效评价结果和项目初期设计进行对比，看是否达到最初预期的效果，以及需要注意和改进的地方。
2. PPP模式下项目财务管理的特点
（1）复杂的财务管理环境。PPP项目的运作，是通过政府授权，社会资本来操作的，金融机构导向会影响投资、筹资活动，同时还要接受公众监督，因此PPP项目发展受到的财务管理环境比较复杂。
（2）不同于传统的财务管理目标。PPP项目财务管理“不以追求利润最大化”为目标的这一特性，决定了在确定财务目标时，要以民众的承受能力作为限定，不可以盲目定价。
（3）任务巨大的项目财务风险防范。因为PPP项目一般投入资金都比较大，建设周期比较长，涉及的当事人之间关系复杂，所以项目财务风险的防范和规避就必须要加强。
（4）确定的项目财务管理期限。PPP项目的财务管理工作要充分考虑，到达期限时需按照规定的要求和程序，把项目移交给政府或者其指定的接受人。
二、PPP模式下项目财务管理中存在的问题
与传统模式相比，PPP模式下项目财务管理在独立性方面，没有独立的自由裁量权、决定权，缺乏独立性;在目标方面，由于PPP项目的公益性特征，其财务管理目标难以界定，并不是简单的利益至上，目标既不稳定也不清晰;在内容方面，PPP模式下，仅股利政策由项目公司决定，筹资管理严重依赖社会资本方股东，投资管理以执行细化、落实政府实施方的愿景为主，进行投资决策的时候很少。具体问题表现为以下三个方面。
（一）財务管理决策缺乏权威性
PPP模式下的项目公司，主要是进行公共产品服务，其最终的服务对象为公众，实际的服务对象是公众利益代言人即通常意义上的“公共部门”。由于公司未来现金流入主要是政府的财政预算资金，项目在采购结束后，政府通过授权公共部门作为项目实施方，参与公司的日常管理，在实际管理中成为“隐形人”;委托出资代表（通常是平台公司）代为出资，出资代表的身份和地位虽然等同于股东社会资本方，但却无法完全行使股东权利，因此在项目公司存续期间，项目公司的财务管理方面的重大决策权威性不足。
（二）项目资金融资管理体系不健全
在PPP管理模式下，政府财政资金的涉及量比较少，需要大量的社会融资，但社会资本参与的融资成本一般都比较高，费用支出比较大，而合理的担保体系还没有形成，造成投融资管理体系的不健全。2018年4月7日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，加上之前已发布的财办金（2017）92号文、国资发财管（2017）192号文的影响，金融机构已基本暂停了PPP项目资本金融资业务，短期内建筑类企业依靠垫资施工，如资本金融资长时间得不到解决，甚至可能出现烂尾工程，政府追究建筑企业的违约责任，导致纠纷不断。资本金融资难已严重影响建筑类企业参与PPP项目的积极性，不利于PPP项目未来的持续健康发展。 （三）专业人才和复合型人才缺乏
我国基础设施项目建设周期漫长，内容复杂，环节较多，再加上PPP新型的公共基础设施建设模式，政府和部分企业认识不足，欠缺相关专业的人才，更加缺乏复合型的人才。不管是从法律和金融方面的经验、建设单位财务核算，还是工程预决算，对人才要求极高，更不必说在建设工程中担当参谋和监督职能的要求更高。
三、PPP模式下项目财务管理的改善对策
（一）依法授权，各司其职，尽可能使项目公司财务决策的效果和效率得到提高
社会资本方和政府方出资代表对项目公司的财务管理都负有股东法定的权利，可是PPP项目实施方和对应的政府监督部门的理念对项目公司的财务决策实际影响很大。因此，在其项目公司成立后，应及时召开各方参与的“股东大会”，明确该项目的实施机构、政府方出资代表以及社会资本方等各方参与项目建设、项目公司管理的方式、权利和义务，对关键业务制定具体流程，充分征求各方意见，确保项目公司的财务管理既能发挥市场灵活的机制，又可以满足政府的监管需要，就可以较好地实现国家推广PPP模式的目的。在公司日常管理中，项目实施方要根据政府所授权积极推行联审机制，充分发挥其部门合力，积极协调，努力创造出良好的外部环境，在提高财务决策效果和效率的同时，顺利推进PPP项目的实施。
（二）转变观点，变“资本金融资”为“资本金投资”，增加PPP项目股权投资的流动性
摒弃过去依靠建筑企业提供增信融资的思维，以投资的思维关注项目自身的收益率，依靠项目自身现金流实现投资收益，通过PPP项目股权端的资产证券化，实现未来现金流的提前变现，保证产业基金在建设期投完后有通道可以实现退出，在项目公司进入运营期有足够现金流时，允许项目公司减资，允许资本金和项目贷款按一定比例同时退出。
（三）高度重视，加强专业复合型人才的培养
为了真正了解情况，实现监管，应当鼓励基础设施建设财务人员深入施工现场，了解工程现场状况，熟知基础设施建设的基本知识，同时应对PPP专业知识进行培训，通过实地考察PPP项目的先进案例，培养具有金融、财务、法律等方面的专业技术复合管理人才，充分发挥财务人员的参谋作用，提高财务管理效果以保障投资方的利益。
四、应用案例分析
随着社会经济的快速发展，人民群众对公共服务效率、精神文明的诉求越发强烈，2015年《国务院关于推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》中要求地方政府主动适应和引领经济发展新常态，坚持民意为先、问题导向，推进简政放权、放管结合和转变政府职能工作。为拓宽城镇化建设融资渠道、激发民间投资活力，运城市人民政府根据自身情况响应国家、省政府号召，顺应政策趋势，将运城市民服务中心项目采用PPP 模式进行运作，引进社会资本，转换政府职能，缓解融资压力。通过市民服务中心的建设，一方面可以增强政府的服务功能，集中行政审批、受理、办证等部门一起办公，可以简化流程、提升工作效率;另一方面，通过窗口式办理方式、规范的制度建设，不仅可以提升政府在人民群众中的形象，还可以充分贯彻简政放权、放管结合转变政府职能的要求。
该项目由运城市人民政府授权运城市规划勘测局为实施机构，负责项目选址、可研环评、立项等前期准备工作，公开采购社会投资者;授权运城市城市建设投资开发有限公司（简称城投公司）作为政府出资人代表履行出资责任，依法确定该项目社会资本方，双方共同出资设立一家有限公司，作为实施项目投资、融资、建设及运营维护各项工作的项目公司，在该项目公司中城投公司持股10%，社会资本方持股90%。
该项目运行模式为：在合作期限内，由乙方采用BOT（建设-运营维护-移交）运作方式进行项目的投资、建设、运营维护等工作，政府方依照相关规定及合同的约定通过支付可用性付费使用项目资产，使用期内政府方（规划局）对项目公司运营绩效进行考核并根据考核结果支付运维绩效服务费。项目公司通过提供可用性服务、运维服务获取合理的投资回报。项目合作期限設定为22 年，包含2 年建设期。合作期满后将项目公司所有资产无偿移交给运城市政府或其指定单位。
通过上述运行模式，政府与社会资本进行股权合作，很好地实现风险共担、利润共享，强化政府监管职能，有助于在行政监管之外增强政府方在股东管理、风险控制等监管方面的作用，引导项目公司注重公众利益。
该项目建设费用基本是社会资本来负责筹集，所以他们必须强化成本控制，加强管理以保证预期效益的实现，通过政府支付可用性服务费及运维绩效服务费使用项目资产，实现了政府监管，企业经营、企业控股，充分发挥社会资本的活力，使社会资本的投资回报得到保证。
参考文献：
[1]穆明明.PPP模式下项目财务管理的若干思考[J].财经纵横，2017（01）.
[2]周清松，陈婷.苏新龙. PPP模式财务管理探讨[J].经管空间，2015（06）.
[3]徐群山，莫吕群.PPP模式下项目公司的财务管理[J].施工企业管理，2017（09）.
[4]杨沙.PPP模式下基础设施项目财务管理的若干思考[J].经贸实践，2016（22）.
（作者单位：山西省运城市城市建设投资开发有限公司）
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