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我国参与北极航道环境治理的路径研究

作者:未知

  摘要:随着气候变化的加剧,北极地区气温连续升高,海冰覆盖面积持续缩减,使得北极航线的大规模开发和利用成为可能。2017年国际海事组织(以下简称IMO)《极地水域船舶作业国际规则》(以下简称《极地规则》)的生效,为极地船舶航行提出了更高的标准和要求,严格规制了船舶造成的污染问题,北极航道生态环境受到了更多关注。2018年1月26日中国发布了《中国的北极政策》白皮书,表明中国在北极事务方面的立场,积极倡导共建“一带一路”,与世界各国一道推动构建人类命运共同体。分析《极地规则》对中国的机遇和挑战,中国应当充分利用自己的身份和地位,积极参与国际规则的制定和修订、增强履约能力、提高极地船舶设计建造水平和环境保护能力。
  关键词:北极航道;环境保护;船舶污染;极地规则
  中图分类号:D922    文献标识码:A
  文章编号:1005-913X(2019)10-0066-05
   一、北极航道及环境现状
   我们通常称之为北极地区的是一个以北极为中心的广大地区,即北纬90度,包括北冰洋、边缘陆地海岸和岛屿。总面积2 100平方公里,其中陆地面积800平方公里。八个北极国家通常被认为是美国、加拿大、俄罗斯、丹麦、挪威、冰岛、瑞典和芬兰。按照国际法的规定,上述八国可以合法划分该地区除北冰洋(公海)外的陆地、领海、领空以及尚未被发现的部分岛屿。广阔的北极地区拥有丰富的自然资源,包括石油、天然气、煤炭、电力、风能、淡水、金属和生物资源,并因其独特的地理位置,战略地位也是极其重要。目前,气候变暖加速北极夏季冰山融化进程,引起了对北极地区资源开发与运输、环境保护等方面的关注。对于中国来说,北极地区独特的政治、经济和军事潜在利益对中国的经济和政治发展也非常重要。
   到目前为止,北极地区争议的焦点集中在北极航道的环境保护方面。北极海峡是连接亚洲、欧洲和北美洲的最短海上航线。这不是一条单独的路线,它主要包括沿加拿大海岸的西北航道和沿西伯利亚海岸的“东北航道”。海冰的融化使北极航行成为可能,进而促进我国的经贸、能源发展。[1]
   (一)北极航道概述
   1.东北航道
   大部分东北航道位于俄罗斯北部海岸的北冰洋近海水域,特指东部的白令海峡。在俄罗斯北部海岸的楚科奇海之后,新西伯利亚海,巴伦支海,卡拉海,拉普捷夫海,连接太平洋和大西洋的一系列路线。此外,所谓的“东北海峡”和“北海海峡”,从地理角度来看,“北海海峡”是“东北海峡”的一部分。“北海航道”的范围是根据俄罗斯1991年提出的“俄罗斯海上航道导航条例”确定的。它包括适用于冰区驾驶船舶的航道,信迪岛海峡西线入口和格鲁吉亚以西的北线。目前,国际学术界基本同意“北海通道”是“东北通道”的重要通道。
   北方海航道的开通可使北欧到东北亚、北美的航行路程与现有航线相比节省50%,由于气候变暖,冰川作为北海海峡通过的主要障碍的积聚正在融化,积冰的厚度和面积逐年减少。它将使北海海峡的通行时间从夏季到全年逐渐增加。
   2.西北航道
   大部分西北航道都包含在加拿大北部水域,从白令海峡开始,它沿着拉斯维加斯北部的沿海水域向东移动,穿过加拿大的北极群岛,最后进入太平洋。地理上,北极群岛将西北航道分为两个分段,总长约1 450公里,是太平洋与大西洋之间的最短路線。但西北航道的地理环境恶劣,地形地势复杂,航线多曲折,因此西北航道也被称为世界上最为险峻的海上航线之一。
   (二)环境现状
   1.北极气候变化
   近年来,北极地区气温连续升高,海冰覆盖面积持续缩减、臭氧层出现漏洞、海水酸化等现象相继出现。2005年海冰覆盖面积约为500万平方公里,2007年海冰面积缩减了117万平方公里,相当于减少了八个黑龙江省的面积大小。不止海冰覆盖的面积,海冰的厚度也在近十年来急减至2.6m。《北极气候影响评估》预计:截至2114年,北极地区陆地平均气温最高将上升7摄氏度,北极地区气温的持续走高也加速了北极地区臭氧层的消耗,使得北极烟雾现象频频出现。
   2.北极动植物变化
   北极气候环境的变化直接关系到北极动植物的生存地条件,威胁到北极动植物的生存。 海水温度、酸度的上升,使得海象觅食困难,北极熊不得不迁往更寒冷的地方生存。北极地区的植物生态系统也同样面临史上最艰难的时期,旧物种濒临灭绝,新物种缓慢组建。生物科学家预言半个世纪内,北极地区将面临最为惨烈的物种入侵灾难。
   3.环境污染
   北极地区环境质量的逐年下降主要原因是船舶污染,油类、散装有毒液体、生活污水、船舶垃圾等污染的放排都会给北极生态环境带来恶劣影响。因北极地区地形崎岖、海冰大面积覆盖、基础设施不完善,大大增加了污染源的违禁排放和泄漏事件发生的概率。[2]同时气温过低使得污染物难以被挥发、降解掉,严重破坏海洋生态平衡。1989年,美国“瓦尔德号”的原油泄漏事件使将近482.7公里海岸线受到污染,当地的鲑鱼与鲱鱼几乎灭绝。
   二、北极航道环境保护中存在的问题
   (一)北极航道的环境管辖权问题
   目前,“联合国海洋法公约”第234条对北冰洋冰冻带的环境保护作出了相关规定,主要阐明了沿海国家对冰冻地区环境保护的权利和义务。根据“条约”的规定,沿海国可以制定和实施适用于其专属经济区的国内法来控制和管理通过其专属经济区的船舶。防止或减少对该地区海洋环境的破坏。但是,上述规定仅适用于专属经济区的“冰区”,随着气候变暖,海冰融化。因此,随着时间推移,公海进入范围之内,该条款对北极地区的限制将不复存在。同时条款中对“一年中大部分冰封的情形”的界定相当模糊,引起以加拿大和俄罗斯为主的权属之争。    通过引入“北极水污染防治法”,加拿大以环境保护的名义加强了对西北航道的控制,北纬60度以北的加拿大水域受到加拿大的保护。它还规定了船舶控制体系、治理污染、禁排的垃圾以及有能力解决污染问题的部门。加拿大认为该法律得到“联合国海洋法公约”的授权,可以公平地适用于国外的船舶。但是,以美国为主导的其他国家对加拿大的提议持否定态度。
   俄罗斯提出“北海海峡是指苏联北部海岸内水、领海或专属经济区的国家干线,包括适合冰区的引航路线;北海水域的大部分水域完全包括在他们自己的海洋管辖范围内。此外,还制定了一系列严格的导航标准,要求其他国家的船只通过需要俄罗斯人的破冰船进行导航。
   可以看出,“联合国海洋法公约”在解决北极问题方面的框架作用已得到国际社会的接受。但也因北极地区的环境复杂性使《公约》的适用产生了更多的问题。各国在水道和环境保护措施的监管方面缺乏一定的合法性和公正性。明确北极海峡的环境管辖权,更好地保护北极海峡的航行环境。
   (二)北极航道的船舶污染问题
   1.国内法标准高于国际法
   1970年加拿大颁布的“北极水污染防治法”规定,西北航道的巡航必须是零排放的含油污水和垃圾倾倒。这一规定虽十分有利于北极航道环境的保护,但却给途经船舶带来了高昂的物质成本和時间成本,背离了北极航道开发利用的目的。在“防止船舶造成污染国际公约”中,允许船只在最大限度内排放含油水,允许至少在离陆地12海里以外的区域分类排放垃圾。显然,加拿大国内法的标准是过于严苛的,缺乏公正性。
   2.相关国际法存在不足
   《联合国海洋法公约》是迄今为止最全面、适用范围最广的专门针对世界海洋事务的国际条约,虽然公约的普遍适用性和规范的问题面对全球所有水域,且有关海洋环境保护的规定也同样适用于北极地区,但因北极地区特殊的地理环境与气候变化,使得《联合国海洋法公约》在适用过程中缺少针对性,出现争议。
   在海洋污染防治方面,1972年《人类环境保护宣言》的发表促进各国共同致力于解决环境保护问题,各国所签署的《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》等法律也代表着国际海洋环境保护立法的历史性进步。但北极各国参与的北极环境保护有关条约的立法规范缺少统一性,并且模糊界定对缔约国的权利与义务,这也大大影响了条约运行的实际效果。
   目前北极环境保护领域的合作多是通过软法开展的,但软法不具有法律约束力,缺少保障机制,各国也经常以国家安全或经济发展为由推脱实施软法规定的要求,使得北极环境未受到实质性保护。[3]
   三、北极航道环境保护的法律适用
   (一)《极地规则》的结构与意义
   1.《极地规则》的基本结构
   由于北极多冰、高寒等特殊环境,现有 IMO法规不足以处理其特殊风险,因此,颁布的极地规则是为极地水环境量身定做的,相关要求高于国际海事组织(海事组织)的要求,如《SOLAS公约》和《MARPOL公约》。同样的情况也适用于极地水域。极地规则分为环境保护和航行安全两部分,每个部分包括强制性和可选的两类规范。研究将重点探讨《极地规则》中环境保护这一部分,环境保护措施包括防止油污染、有毒液体污染、包装有害物质污染、船舶生活污水污染和垃圾污染。这些措施将通过对2017年1月1日生效的《SOLAS公约》第十四部分和《MARPOL公约》附件的修正来执行。
   2.《极地规则》的意义
   (1)对北极国家的影响。在《极地规则》出台之前,针对于北极地区的强制性国际立法处于杂乱无章的状态。[4]目前,国际海事公约、区域性北极协定、各国国内法相继出台,对北极地区进行法律性规范。以加拿大和俄罗斯关于北极水域的纠纷为例,两国欲借国际规则制定以巩固控制北极航道为目的的国内法,强调沿海国家对极地水域航行安全和环境保护的控制。[5]《极地规则》则是在保障国际利益的前提下,对国内法予以修正。北极地区的强制性法规对北极国家的北极国内政策产生了重大影响。
   (2)对非北极国家的影响。对非北极国家而言,《极地规则》的出台,首先是提高了极地航行船舶建造的难度,以及对在北极航行的船舶进行了分类。该规定还保护极地水域的航行免受北极沿海国家的强制性划分。其次,《极地规则》中规定,北极沿岸国的收费性破冰服务不为强制性,这也使过往船舶降低运营成本,提高经济效益。
   (二)《极地规则》对航道环境保护的规定
   2014年11月21日,国际海事组织(海事组织)第94届海事安全委员会通过了《国际极地水域船舶营运规则》(极地规则)安全措施(第PI部分)。《国际海上人命安全公约》第14章关于“极地航行船舶安全措施”的修正案使其成为强制性规则。2015年5月,第68届海洋环境保护委员会审议并通过了《极地规则PII》的部分环境保护措施,以修订《MARPOL公约》附件一。II、VI和V强制执行。
   (三)《极地规则》的规定分析与建议
   1.在防止油类污染方面
   就操作要求而言,禁止任何船舶向海中排放石油或含油混合物,但从罐中排放或排放的油或含油混合物除外。对于不符合1.1.1标准且在北极连续运行超过30天的A级船舶,1.1.1标准应尽早在极地规则生效一年后的第一次中间或更新调查中达到(两个时间点之间的较短时间)。在符合标准之前,此类船舶应符合MARPOL附则I第15.3条的排放要求。在结构要求方面,A类和B类船舶[A类船舶指至少能在中等当年冰(也可能包括陈冰)的极地水域航行的船舶,B类船舶指能在当年薄冰(也可能包含陈冰)的极地水域航行的B类船舶]在“极地规则”生效之日或之后的总燃料装载量小于600立方米,所有油箱应与船体隔离,距离应大于或等于0.76米;对于载重量为600立方米的A级和B级船舶,用于储存油的液体货油舱也与船体外壳隔离;对于在极地规则生效后建造的所有A级和B级船舶,残油(污泥)和油箱低储水柜应与船体隔离。    2.在控制散装液体物质污染方面
   在北极水域,禁止向海洋排放含有这些物质的有毒液体物质或混合物;应适当考虑调整船舶有毒液体物质的货物记录簿,手册和海洋污染应急计划或MARPOL附则II要求的海洋污染应急计划;在“极地规则”生效日期之后建造的A类和B类船舶,装运的货物,由主管机关按照《散装危险化学品运输船舶建造和设备国际规则》第十七章和第十八章确定的有毒液体物质(NLS)进行验证。“国际防止散装运输中有毒液体物质污染证书”或“确定极地水域运行的适用证书”中也有说明。
   散装有毒液体物质同油类物质一样,都可作为货物运输,一旦泄漏入海,将对海洋生态环境构成损害。根据“防污公约”关于处理南极地区有毒液体物质的零排放要求,“极地规则”进一步要求北极水域零排放。但是,与预防和控制油污相似,在预防和控制有毒液体物质污染方面,应配备足够的应急回收设备,建立健全的应急响应系统。
   3.在防止船舶生活污水污染方面
   禁止在极地水域排放生活污水,但以下情况除外:该船距离MARPOL附件IV,11的任何冰架(带有音符)或固定冰(带有音符)至少3海里。1.1排放已经粉碎和消毒的生活污水,并且应尽可能远离海冰浓度超过10%的区域;未经压碎和消毒的生活污水需要从任何冰架或固定冰块排放超过12海里;船舶提供的生活污水处理厂应经主管机关批准和运行,该装置应符合MARPOL附则IV第9.1.1或9.2.1条的操作要求。生活污水按照MARPOL附则IV第11.1.2条排放。
   与石油和有毒液体物质不同,船舶的生活污水可以在极地排放。但在《极地规则》的规定与MARPOL公约中客船在特殊区域内的排放要求一致,过于严苛。极地地区难以实现完全禁止生活污水的排放,一是船舶每天产生大量的生活污水,集污舱容量不足;二是极地地区的港口设施不足,使得极地水域航行的船舶污水处理装置发生故障时,易导致非法排放的发生。另外,难以实时监控船舶航行时生活污水的排放是否达到规定的标准。
   4.在防止船舶垃圾污染方面
   在北极水域,根据MARPOL附则V第4条,应满足以下附加要求将垃圾排入海中:只有当海冰尽可能远离海冰强度超过1/10的区域时,船舶被允许排放食物废物。然而,无论如何,最近的陆地、最近的冰架或最近的固定冰块应不少于12海里;食物废物应被压碎或碾碎,并应通过不超过25毫米的粗筛。食物垃圾不应该被其他类型的垃圾污染;食物垃圾不应该排放到冰上;动物尸体不应该排放。
   四、北极航道环境治理的参与路径
   2017年1月1日,《极地规则》正式开始实施;2018年1月26日,中国政府在北极政策方面发表第一本白皮书《中国的北极政策》。中国一直倡导构建人类命运共同体,是北极事务的积极参与者、建设者和贡献者,努力为北极发展贡献中国智慧和力量。《极地规则》为中国带来了机遇与挑战,《中国的北极政策》也表明北极问题与我国国家利益息息相关,我国作为海洋大国应逐步向海洋强国发展。
   (一)《极地规则》为我国带来的机遇
   自19世纪80年代以来,北极国家各自制定了关于极地航行的独立规则,由于缺乏统一的标准,北极极地航行规范似乎令人困惑。对于像中国这样的非北极国家,在北极地区不存在领土和海洋划界的问题。但中国也是近北极国家,是北极理事会永久观察员国,深受北极航运格局影响。《极地规则》的颁布,明确了船舶在冰区航行的分类以及极地航行船舶的建造标准,控制了最严重的船舶污染问题。
   首先,北极航运可以大大降低中国海上运输的成本,缩短海运时间,提高经济运行效率,并且有利于避开高风险传统航道,缓解航运压力,加强与北极国家的联系,促进多国间经贸往来,增进能源、资源合作。
   其次,《极地规则》的实施促进各国合理开发北极航线,提升中国与环北极国家的合作紧密度,从而推动中国极地船舶技术的提升,使船舶防污染技术逐渐与国际接轨,促进中国航运业发展,带动相关产业,为我国实现在北极地区的实质性权益提供保障。
   (二)《极地规则》对我国提出的挑战
   在政治层面,中国近年来开始更加关注北极航道的航运价值,但中国还没有充分参与制定北极航道的相关规范。在制定《极地规则》过程中也没能发挥作用,因此《极地规则》并没有充分反映中国利益。
   在学术层面,环北极国家对《极地规则》的研究较我国更为深入,并且有着得天独厚的地理优势,便于调研实际情况,为参与立法奠定良好基础。我国对北极地区的法律研究尚不深入,缺少法律与技术相结合的系统性研究,国内立法也落后于北极国家。
   在技术层面,中国的极地船舶行业较北极八国相比处于弱势地位,面对《极地规则》的高标准与严要求,我国极地船舶的核心技术还有待提升。船型方面虽有“雪龙”号极地科考船及中远集团“永盛”号营运船舶,但其破冰能力尚显不足,很难满足未来极地航运业的发展。我国极地船舶所配备的环保装置也不足以达到标准,所应用的排污技术也未与国际接轨,漏油事件发生概率较高。
   (三)中國的应对之策
   1.积极遵守《极地规则》的有关规定
   自1989年以来,中国一直被选为国际海事组织的A级成员,并连续13次当选为国际海事组织认可的主要航运国家。遵守极地规则不仅是一个负责任的大国的榜样,也是中国没有任何损失的国际义务。
   中国虽不是环北极国家,在参与北极事务方面缺少正当理由,但随着北极航道环境的恶化,任何国家都难以不受其影响,每一个国家都应积极解决北极环境问题。因此,我国在积极遵守《极地规则》有关规定的同时,还应积极建立和完善北极环境保护机制,与多国共同开展北极航道环境保护工作,致力于维护北极航道生态环境。
   2.积极参与《极地规则》的后期修订    虽然中国在制定《极地规则》时没有积极寻求自己的权益,但中国仍有资格和机会参与后来的《极地规则》修订。作为国際海事组织的A类成员,中国有权提出修改《极地规则》,中国是北极理事会的官方观察员,有权出席董事会会议并有权提出问题。作为海事大国,中国应在《极地规则》中积极表达自己的国家意志,这也是中国利用国际法谋取国家利益的重要手段之一。
   3.提升自身极地航行环保能力
   极地航行环保能力的提升主要通过创新船舶排污理念,我国也应以北极国家为模板,在低温止裂钢、电力推进、LNG船、柴电混推等“四新技术”方面深入研究,打造民族自我品牌与技术,提高船舶的安全和环保系数,在国际上处于技术领先地位。
   首先,在船舶极地航行结构设计及材料选取上,需考虑到北极低温、多冰的自然条件,还需考虑其破冰用途。[5]因此,选材有着严格的限制,需同时满足耐低温、坚固和易于修补这三点,在撞击浮冰时,两侧船体也不会因受力不均而导致破损,并且一旦发生泄漏等情况,船上损管部门可以利用船上现有设备进行修补,确保航道环境安全。[6]
   其次,在《极地规则》中四项防污染措施的要求下,我国还应提升自身的应急事件处理能力。若有泄漏事件发生,极地船员的专业素养直接关系到船舶污染的严重性。根据《极地规则》第十二章规定,航运公司应确保极地水域营运船舶的船长、大副和负责航行值班的高级船员完成相应培训,以获得其应达到的且与拟履行的职责和责任相称的能力。[7][8]通过培训,在紧急情况发生后,船员能够做出初步评估,[9]按照既定程序提出有效的应急对策,将损失降到最低。
   五、结语
   如今,北极生态环境的保护问题已不容小觑,如果各国只注重航道开发等带来的短期收益而忽视了北极环境变化的恶劣影响,那么人类将会因小失大。目前各国为改善北极生态环境,积极通过立法、订立条约等形式维护北极及自身权益,但始终缺少具有强制性、针对性的法规。2017年1月1日《极地规则》的生效为中国在北极环境保护问题上带来了新的机遇与挑战。《极地规则》的高标准不仅是对中国参与极地航行的挑战,也是促进中国提高极地航道环保能力的一种推动。环境问题是全人类面临的共同问题,保护北极航道环境、维护人类共同利益不受侵犯是北极航道开发与管理中不可忽视的难题。研究详细介绍和解读了《极地规则》中对于极地船舶污染治理的具体技术性和管理性要求,为北极可持续发展,为人类谋求更多幸福,中国应以《极地规则》为目标,改善船舶的环保分配,提高航行技术,实现我国在北极地区的实质性权益。
  参考文献:
  [1] 张胜军,李 形.中国能源安全与中国北极战略定位[J].国际观察,2010(4).
  [2] James C Kraska,The law of the Sea Convention and the North-west Passage[J].Defense Requirements for Canada’s Arctic,Vim Paper ,2007(8).
  [3] 北极问题研究编写组.北极问题研究[M].北京:海洋出版社,2011.
  [4] 白佳玉.北极航道沿岸国航道管理法律规制变迁研究——从北极航道及所在水域法律地位之争谈起[J].社会科学版,2014(8).
  [5] Berkan PA,Young O R.Governance and environmental change in Artic Ocean[J].Science,2009(5).
  [6] Prior S.Mandatory Code for Shipping Governance Explaining Regional Niche Selection[J].International Environmental Agreements:Politics,Law and Environment.
  [7] Koivurova T.Alternatives for an Artic treaty-Evaluation and a New Proposal[J].Review of European Community & International Environmantal Law,2008(1).
  [8] Kao S Mandatory Code for Shipping to protect Polar Marine Environment[J].Marine Technology Society Journal,2011(2).
  [责任编辑:庞 林]
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