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新型投融资方式在公共服务供给中的运用研究

来源:用户上传      作者:冯秀萍

   摘要:在城镇化加速推进的背景下,公共服务供给需要大量资金投入,单纯依靠传统融资模式难以为继,亟需吸引社会资本、创新投融资方式以拓宽资金来源渠道。以PPP、资产证券化、政府引导基金等为典型代表的新型结构化融资产品,在突破地方融资瓶颈方面非常有效。未来应当综合运用多种新型投融资方式,破解公共服务供给面临的资金难题。
   关键词:新型投融资方式;公共服务供给;PPP;资产证券化
   社会公共服务供给规模和服务水平是衡量社会进步程度、人民生活质量和城市综合实力的重要标志。公共服务供给需要大量资金投入,但较重的政府债务负担、有限的地方财力供给、单一的传统融资模式等客观现实,又凸显出资金缺口较大的矛盾。在全面建成小康社会的决胜阶段,建立多元化、多层次、多渠道、综合性的投融资体系,由过去以银行信贷为主导的间接融资方式向项目融资、股权融资、长期债券融资等直接融资方式转变,对于健全公共服务供给体系,实现公共服务共建共享,有着极其重要的现实意义。
   一、新型投融资方式在公共服务供给中运用的必要性
   (一)資金刚性需求巨大
   目前我国人均公共基础设施资本存量相对较低,公共服务供给水平不高,针对于此,2019年1月23日,国家发改委等18个部门联合印发了《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》,要求到2020年基本实现基本公共服务能力全覆盖、质量全达标、标准全落实、保障应担尽担,到2022年建成覆盖全民、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。《方案》同时还设置了明确的目标,如2020年推动50%的乡镇建有一所农村养老服务机构、每千人口县级医疗机构床位数达到1.8张左右、建设100个左右中华优秀传统文化传承基地等。公共服务补短板、强弱项、提质量蕴藏着巨大的公共产品和公共服务供给空间,具体目标的实现离不开庞大的资金投入,资金刚性需求巨大。
   (二)政府债务负担较重
   公共服务供给需要政府大量投入资金,但从目前政府尤其是地方政府财承状况来看,显然力不从心。2013年国家审计署曾对全国政府性债务展开摸底,结果显示,截至2013年6月月底,中国各级政府负有偿还责任的债务20.69万亿元,尽管债务负担尚未超过偿债能力,但这一债务总额已经占到2013年GDP的1/3,超过2013年全国财政收入。其中地方政府债务问题尤为突出,审计结果显示,地方政府负有偿还责任的债务有10.88万亿元,显性债务尚可统计公布,但隐性债务莫衷一是。尽管债务形势严峻,但2018年仍有部分地区在高压态势下违规举债形成地方政府隐性债务,有4个省的4个地区以签订借款合同等方式,新增地方政府隐性债务30.01亿元。这也从侧面反映,地方政府财政负担较重,甚至不惜以违规举债解决资金难题,在这一形势下,要拿出大量财政资金用于增加公共服务供给,无疑雪上加霜,迫切需要借由新型投融资方式缓解资金压力。
   (三)传统融资难以为继
   2017年5月3日,财政部等六部委下发了50号文,该文强调地方政府要严格规范其举债行为,切断过去地方政府对地方融资平台公司的隐性担保关系,并给出时间节点,要求在2017年7月31日之前将不规范的融资担保行为进行清理和整改,在违规处罚方面也给出了前所未有的力度,直接追究处理到有关责任人,并对地方政府、融资平台公司以及金融机构等实行并联处罚。2017年5月28日,财政部公布了87号文,规范政府购买服务管理,制止地方政府违法违规举债融资行为,以防范化解财政金融风险。近年来,中央着力防范化解重大风险,更是加大了对地方融资渠道和融资方式的规范力度,严格整治地方政府、金融机构以及非金融机构的不规范融资行为,力推融资平台公司市场转型。可见,过去依靠银行信贷、融资平台公司等传统方式筹集公共服务供给所需要的大量资金难以为继。
   二、新型投融资方式在公共服务供给中运用的可行性
   (一)投资仍是拉动我国经济增长的重要引擎之一
   我国经济发展的一条重要经验就是依靠大规模投资拉动经济快速增长。尽管新常态下,投资这驾“马车”增速有所回落,引领作用有所放缓,但自2008年国际金融危机以来,全球经济复苏乏力,外需明显陷入低迷,一定程度上制约了需求对经济的拉动作用,所以在当前和今后一定时期内投资仍然是拉动我国经济增长的重要引擎之一,在支撑经济增长中发挥着关键作用。同时目前我国正处在城镇化快速发展的阶段,有两亿多人口市民化空间,对公共服务和公共产品有巨大需求,但在公共领域我们的历史欠账还很多,需要通过大量的投资来补齐发展短板。换言之,今后中国经济虽然不会过度依赖投资拉动,但也不能低估投资的作用,尤其是投资在公共服务供给中的关键作用。
   (二)中央鼓励地方政府探索新型投融资路径
   事实上,在规范地方政府融资行为的同时,中央也在大力推进投融资体制改革,“堵后门”的同时积极“开前门”,鼓励地方政府探索合理合法的投融资路径,以满足公共服务领域对资金的巨大诉求。如2014年以来,PPP模式蓬勃发展,不仅解决了一些融资问题,为吸引社会资本进入公共领域提供了新的途径,而且在化解地方政府债务和创新管理机制方面发挥了其独特优势。2016年7月,国务院发布了《关于深化投融资体制改革的意见》,《意见》指出在财承许可且有需要的情况下,政府可以在环保、养老、交通、医疗等领域,以特色经营、政府购买服务等方式,就单个项目、组合项目或连片开发项目与社会资本开展合作,扩大公共产品和公共服务供给。之后2017年5月,财政部和国土资源部两部委联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》,《办法》提出的土地储备专项债券被视为中国版的“市政专项债”,之所以允许各省级政府发行这一债券,目的是保障土地项目的合理融资需求,这预示着我国地方政府专项债券管理取得了新的突破。    (三)新型结构化融资产品蓬勃发展
   近年来,以PPP为载体,诸如PPP产业投資基金、政府引导基金、资产证券化等一批新型结构化融资产品蓬勃发展,成为破解我国融资难题的一条非常有效的途径。以资产证券化为例,2016年年底,国家发改委、中国证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,明确了资产证券化PPP项目的范围和标准。不到3个月的时间,首批4家PPP资产证券化项目,即“华夏幸福固安工业园区新型城镇化PPP项目供热收费收益权资产支持专项计划”、“首创股份污水处理PPP项目收费收益权资产支持专项计划”、“网新建投庆春路隧道PPP项目资产支持专项计划”和“广晟东江环保虎门绿源PPP项目资产支持专项计划”就获准发行。2018年12月,第十二届中国城市建设投融资论坛发布了《2019中国PPP行业发展趋势报告》,其中预测指出,2019年政策效应叠加背景下PPP项目专项债和PPP项目资产证券化的推出个案会增多,充分表明以新型结构化融资产品运用前景广阔。
   三、新型投融资方式在公共服务供给中运用的具体思路
   政府投融资改革的目标是要实现重大项目投融资行为的市场化和投融资主体的多元化,改革的核心是要探索政府主导、市场运作、社会参与的多元化、多层次、多渠道综合性的投融资体系,逐步由以银行信贷为主导的间接融资方式,向项目融资、股权融资、长期债券融资等直接融资方式转变。
   (一)积极盘活存量资产,稳妥推进PPP模式
   PPP模式具有以时间换空间、以资产换资金的功能,能够作为替代融资平台公司化解政府存量债务和筹措增量资金的有效载体,从而为公共服务供给赢得更多资金支持。如何合理运用PPP模式,可以考虑从以下几个方面入手:一是用活PPP财承空间,将部分城市基础设施项目采取PPP模式实施;二是拿出一部分经营性或公益性存量资产,采取TOT或ROT方式,将经营管理权交由基金等投资人,从基金换回等量现金用于还债或新建项目;三是留一部分PPP财承空间,做一些城市立体停车场、特色小镇、养老旅游项目等使用者付费或可行性缺口补助PPP项目,然后在运营期做发债、IPO、ABS等,从资本市场再融资。
   (二)推行资产证券化,让项目流动起来
   2016年12月,国家发改委与证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化工作的通知》,标志着PPP项目融资中正式引入了资产证券化。在PPP资产证券化中,诸如高速公路的收费权、纯公益类项目的政府补贴等,均可以通过企业资产证券化实现融资,换句话说,资产证券化就是以项目未来收益权作为保证的一种融资方式。运用这种方式,不仅可以盘活存量资产以吸引更多社会资本,更可以降低项目风险以提高稳定运营能力。在具体运用时,一方面,对于有现金流的经营性项目,可以通过资产证券化盘活,把凝固的资产转化为流动资金;另一方面,对于已经进入运营期的PPP项目,可以考虑进行资产证券化,使社会资本方有机会提前收回投资,这就等于铺设了一条社会投资可进可退的通道,将大幅提高社会资本的资金使用效率,提升社会资本的投资热情和投资信心。
   (三)探索运用产业基金,发挥综合效益
   产业基金实际上是一种融资媒介,由政府成立基金,以较小比例的股权加入投融资项目,其最终目的是撬动社会资本,吸引大量社会资本以股权形式介入项目公司,并且参与项目的建设和运营。运用产业基金,一方面能有效解决资金瓶颈问题,另一方面对提高项目运营效率大有裨益。在具体运用方面,一是设立新兴或重点产业引导基金,以财政资金为杠杆,撬动社会资本方跟投项目,同时地方可以配套一些优惠政策以提高项目吸引力。二是对于新建项目,可以由政府发起母基金,吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金,解决当前项目筹建过程中资金不足的问题。三是对于存量项目,为了减轻投入压力和提高管理水平,可以通过TOT、ROT等方式,由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。
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   (作者单位:中共常德市委党校)
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