基于制度变迁理论的公平竞争审查制度研究
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作者:闫建华
摘 要：2016 年 6 月 1 日国务院颁布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），标志着我国公平竞争审查制度的正式建立。公平竞争审查制度作为一种规范行政权力的制度创新，属于制度变迁。基于新制度经济学的制度变迁理论，对公平竞争审查制度变迁的特征及变迁过程中存在的问题进行分析，并提出完善公平竞争审查制度的对策建议。
关键词：公平竞争审查制度;制度创新;制度变迁
中图分类号：D922.294 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）09-0196-02
一、公平竞争审查制度变迁特征分析
制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，其实质是由一种效率更高的制度替代另一种制度的过程。任何制度变迁都是在一定的政治、经济和文化背景下发生的，其变迁过程总是遵循着一定的轨迹或路径，并表现出某些特征。公平竞争审查制度在制度创新过程中也显示出制度变迁的共有趋势和特征。
1.公平竞争审查制度变迁主体是政府。新制度经济学将制度变迁的主体分为：国家（政府）、组织以及个人三个层次，根据角色的不同，这些主体分为初级行为团体和次级行为团体。从公平竞争审查制度演变过程可以看出，国家是公平竞争审查制度变迁主体，中央及地方政府在变迁中发挥着最主要的作用。具体而言，从《意见》发布正式建立制度再到配套政策文件的发布，全部决策和制度安排都是由中央政府做出的，中央政府是制度变迁的主要设计者和直接推动者，因此是公平竞争审查制度变迁的初级行为团体。而国务院各部门、各地方政府（省、市、县三级政府）成为公平竞争审查制度的次级行动团体，是制度变迁的具体执行者，根据中央的指示和精神与中央政府共同推动制度变革。
2.公平竞争审查制度变迁方式以强制性变迁为主。根据制度变迁的主体划分，制度变迁模式可以分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。强制性制度变迁是指通过政府命令和法律引入并实现的制度变迁。我国公平竞争审查制度变迁明显的呈现出典型的“自上而下”式的强制性制度变迁模式的特征，即以国务院为主导的、各部门以及各地区为主体参与实施的变迁模式[1]。这种由政府主导的强制性变迁依靠其“暴力潜能”的优势，实行自上而下的改革不仅可以达到规模效应，还可以有效减少新旧制度衔接之间存在的阻碍，缩短制度变迁的时间，快速地推动公平竞争审查制度变迁。
3.公平竞争审查制度变迁动因是制度环境的变化。制度环境是影响制度建立和发展的基础，公平竞争审查制度的建立和发展，是在我国经济体制改革不断深化、竞争政策基础性地位逐步确立的外部制度环境约束和要求下进行的，是经济发展的客观需要和内在要求。同时，制度变迁与制度环境是双向互动的。公平竞争审查制度的有效实施会反向作用于制度环境，一方面对全面深化改革、从源头上厘清政府与市场边界，为经济持续健康发展营造更好的制度环境具有重大而深远的意义;另一方面在处理竞争政策与其他政策之间的冲突时确立竞争政策的优先地位，为进一步强化竞争政策的基础性地位发挥着不可或缺的作用。
二、公平竞争审查制度变迁中存在的问题——制度缺失
在现实社会发展过程中，制度供给常常不能满足制度需求，如此就导致了制度缺失的问题。公平竞争审查制度变迁也不例外，也存在着制度缺失的问题，主要表现为：核心制度的不完善和配套制度的供给滞后与不足。“自我审查”机制是公平竞争审查的核心实施机制，即政策制定机关在制定政策过程中应当进行自我审查。这种模式下政策制定机关既是运动员又是裁判员，使得公平竞争审查的公正性和有效性大打折扣，因此需要一套完整的激励约束监督机制与自我审查机制相衔接，共同推动公平竞争审查制度实施。然而，就目前来而言，公平竞争审查制度配套机制供给明显不足，表现为：激励机制的缺失、监督机制不完善、责任追究机制不完善。首先，激励机制缺失导致政策制定机关缺乏审查积极性。“自我审查”为主的模式决定了审查成本需由各政策制定机关独自承担，而审查收益由所有人共享，存在收益外溢的情况。因此，在未建立激励制度的情况下期望审查主体主动参与公平竞争审查，承担审查成本，未免太过理想化。其次，责任追究不完善导致制度威慑力不够。以责任所产生的威慑力来驱使责任主体开展公平竞争审查工作应当是推进这项制度建设的关键[2]，因此必须建立有效的责任追究机制，运用惩罚机制来威慑各级政府部门积极承担公平竞争审查职责。最后，监督机制不完善导致竞争审查流于形式。由政策制定主体内部对审查结果进行监督，但同属于同一行政系统的部门，在很多利益上是相互牵连的，难保公正性和中立性。
进一步分析造成公平竞争审查配套制度缺失的原因，很大程度上是因为国家还没有意识到配套制度的重要性，亦或是相应的制度尚未拟定好。毕竟在制度变迁过程中，从认识到制度需求到设计制度、安排制度之间总有一个“时滞”。制度缺失是制度需求与制度供给之间的“时滞”持久延续的常态，普遍地存在于各种社会形态和社会形态的不同发展阶段[3]。
三、完善公平竞争审查制度的对策建议
“徒法不足以自行。”要想保证我国公平竞争审查制度“自我审查”模式的有效实施，就必须建立科学的、可操作性强的实施机制。针对公平竞争审查制度变迁中存在的制度缺失问题，本文提出以下完善建议。
1.建立有效的激励机制。对于积极完成公平竞争审查工作的省份，应当予以鼓励和褒奖，可以以财政补助的方式给与经济激励。
2.建立责任追究机制。制度实施过程中要及时地跟踪评估和控制制度运行情况，对不执行制度的政府部门和主管领导，要追究其责任。如可以通过对典型案例中政策措施的主管人员或直接负责人员进行惩罚，然后将处罚结果通过网络、报纸等形式向社会公布出来，切实发挥制度威慑力。
3.建立有效的监督机制。除了激励机制与惩罚机制，完善的监督机制也是公平竞争审查制度有效实施的重要保障。有效的监督机制必须体现出独立性、公平性、公正性及科学性，如：建立独立的竞争审查监督机构，加强内部监督;引入社会监督，建立高效透明的信息公开处理机制，完善投诉举报制度，通过网络、媒体以及口口相传等方式发挥群众舆论的作用。
总之，建立健全公平竞争审查制度并非一朝一夕之功，是一项系统性的工程，不仅需要国家层面的积极推动，更需要具体的制度实践不断推进制度完善。
参考文献：
[1] 陈灿祁，叶蜜.公平竞争审查制度的优化路径研究[J].中国价格监管与反垄断，2018，（2）：17-21.
[2] 丁茂中.论我国公平竞争审查制度的建立与健全[J].竞争政策研究，2017，（2）：33-44.
[3] 卢现祥.新制度經济学[M].武汉：武汉大学出版社，2004：166.
[责任编辑 李春莲]
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