集体建设用地基准地价评估体系构建
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作者:何文忠 史松坡 游澍润 陈芳
摘 要：为了规范集体建设用地的有偿使用，促进集体建设用地地价体系的建设，在土地价值构成分析及建设用地的地价影响因素分析的基础上，构建一套集体建设用地基准地价评估体系，并开展泰州市区集体建设用地基准地价的评估。结果表明，泰州市区集体建设用地基准地价整体呈现以中心城区为核心向外逐渐衰减的变化规律，且集体建设用地地价水平低于同用途的国有建设用地地价水平。评估结果符合实际情况，同时也说明所构建的集体建设用地基准地价评估体系可操作性强。
关键词：集体建设用地;基准地价评估体系;泰州市区
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）09-0142-04
在我国城乡二元结构的影响下，土地市场长期处于城乡分割的不平衡发展状态，严重阻碍了城乡间土地要素的流动，影响了城乡一体化发展。十九大提出乡村振兴战略，要求深化农村土地制度改革，加快推进农业农村现代化，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2019年，通过的《土地管理法》修正案，主要涉及农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革等内容，这是加快完善现代市场体系，公平配置城乡要素资源，合理分配土地资源收益，实施乡村振兴战略的重要抓手。在此背景下，有必要制定集体建设用地地价标准以指导和规范农村集体建设用地市场行为，促进农村集体建设用地市场平稳健康发展。
然而，因集体建设用地流转长期受到限制，其土地市场尚不完善，近年来集体建设用地基准地价体系研究才逐步开展，虽已开展了集体建设用地价格影响因素[1]、集体建设用地理论价格和市场价格[2]、农村集体建设用地流转价格的政策[3]等理论研究及试点地区的集体建设用地基准地价的实践探索，但目前尚未形成集体建设用地基准地价评估的技术标准。而我国城镇国有建设用地基准地价评估体系研究起步较早，主要依据《城镇土地分等定级规程》《城镇土地估价规程》等规范，目前相关研究理论和方法较为成熟[4]。从技术路线上来看，由适用于市场发育不完善时采用的“定级估价”方式扩展到了市场高度发育时可采用“以价定级”的方式;从评估用途来看，由商服、住宅和工业三种用途的基准地价逐步细化、扩大用途范围，增加了办公、科教、医卫慈善等用途的基准地价。在应用方面，城镇基准地价成果在土地出让、转让、抵押等方面的地价评估与地价管理中得到了广泛的应用。鉴于此，本文通过集体建设用地和国有建设用地的异同分析，参考城镇国有建设用地基准地价评估体系，针对集体建设用地的特点，探索研究适合于现阶段集体建设用地基准地价评估体系。
一、价值构成分析
随着土地所有权和使用权的分离，土地使用权进入市场进行交易，实现了土地自然资源的自由流转，从而形成了土地的价格。相比国有建设用地，集体建设用地由于土地流转大多处于无序的状态，以地下“隐形”交易为主，交易价格难以反映土地真实价值，两者土地价值差异较大。从价值认识和评估目的出发，可将土地价值分为社会类价值、经济类价值、生态类价值和发展权价值四大类。
第一，社会类价值。社会价值也称为非市场价值，集体建设用地的社会价值一般包括宅基地的居住保障价值，集体经营性建设用地的生产价值。居住保障价值是指保障符合条件的农户可以无偿取得一块宅基地，满足基本的生活居住需要;生产价值是集体经营性建设用地可用于生产建设，从而满足生产需要。
第二，经济类价值。也称准市场价值，是指将土地用于能带来经济效益的活动的过程，其价值可以通过收益来衡量，是可以显化的价值。土地的经济价值主要通过有偿取得、流转等方式来体现。如宅基地在集体成员之间有偿转让;村集体建设用地用于净地出租等。
第三，生態类价值。生态价值是土地对自然生态系统服务功能产生的影响，通常表现为一种负价值，如人类的生产活动对周边生态环境造成的负面影响。
第四，发展权价值。发展权价值也可称为政策性价值，是指政府利用行政干预手段对集体建设用地的利益进行再分配的行为，如地票政策、城乡建设用地增减挂钩政策，使得存量的集体建设用地指标可以变现。这种价值是靠政府的干预得以实现，价值的实现和价值高低受政府影响，不具有稳定性和普遍性，如果这些政策以法律法规的形式确立下来，由此引起的价值会融入前三项价值之中。
在现行土地管制政策下，根据土地价值的构成分析，集体经营性建设用地土地使用权主要表现为经济价值，宅基地侧重于社会类价值。在进行地价评估的时候，则要根据土地不同的价值进行评估。
二、集体与国有建设用地地价影响因素的差异
集体建设用地与国有建设用地同属于建设用地范畴，是利用土地的承载能力或建筑空间，建造建筑物、构筑物的土地，具有承载力强、可逆性差、区域选择性强等共性，随着集体经营性建设用地可以入市交易，集体土地市场将逐步建立，集体建设用地与国有建设用地将逐步实现“同地同权同价”。但是在现阶段，集体与国有建设用地在权利权能、土地市场环境等方面尚存在明显的差异。
第一，权利权能方面。在现行的土地管理制度下国有土地使用权是占有权、收益权及不完全处分权的集合，国有建设用地依法办理登记手续后可进行流转、租赁和抵押等交易活动。与国有建设用地相比，集体经营性建设用地虽允许入市交易，然而在权利行使方面仍受到限制，处分权相对于国有建设用地不完整，必然会影响其收益权的充分实现。
第二，土地市场方面。土地价格的形成首先取决于土地的收益水平，即表现为收益价格。与此同时，收益价格水平能否实现还要取决于土地市场的发育程度。当前，由于集体建设用地市场普遍不发达，致使集体建设用地的土地资产价值难以显化，相对于国有建设用地已成熟的土地市场而言，同样收益能力的集体建设用地难以在土地市场中实现与国有土地同等的市场价格水平。 第三，利用程度方面。国有建设用地主要集中在城镇范围内，分布集中，土地利用效率高，开发程度强，而集体建设用地一般位于农村，分布范围广、分散且大多不连片，土地利用效率、土地投入产出强度及开发程度低。
三、集体建设用地基准地价评估思路构建
（一）总体思路
现阶段，集体建设用地基准地价评估体系需要表现出“体现差异，注重城乡衔接，引导同地同权同价”的特点。本次构建的集体建设用地基准地价评估体系主要有以下几个方面的考虑：首先，集体建设用地基准地价评估参考城镇国有建设用地基准地价评估思路，根据自身特点制定符合现阶段集体建设用地基准地价评估体系;其次，在具体的评估体系中，需要考虑到集体建设用地与国有建设用地的差异;最后，集体建设用地基准地价评估要与城镇国有建设用地基准地价的衔接。同时，要注意与征地区片价、工业用地出让最低保护价、农用地基准地价等其他地价成果的衔接。
城镇国有建设用地基准地价的一般采用“定级估价”的技术思路，主要包括前期准备、均值区域的划分、基准地价测算与确定、宗地地价修正体系编制四部分内容。集体建设用地基准地价评估工作的技术路线总体与之类似：深入分析集体建设用地的性质和功能特点，综合考虑集体建设用地地价影响因素、地价内涵、地价构成等，采用多因素综合评价法划分土地级别，以土地级别划分为基础，采用样点地价平均法或样点地价与定级指数模型拟合法评估集体建设用地基准地价，编制宗地地价修正体系，建立集体建设用地基准地价体系。
（二）技术步骤
第一步，收集基础图件，制作工作底图，确定测算范围，拟定资料收集与外业调查方案，设置外业调查表格和部门资料收集清单，进行部门资料收集和外业调查。
第二步，对于评价范围的集体建设用地，在资料收集与外业调查的基础上，从土地质量的影响因素入手，采用多因素综合评定法，建立集体建设用地定级因素指标体系，计算土地质量分值，划分集体建设用地土地级别。通过集体建设用地级别的划分，从宏观上揭示土地质量空间分异的规律，为集体建设用地基准地价评估奠定基础。
第三步，针对不同用地类型集体建设用地样点情况，分析其适合的地价评估方法，测算样点地价，根据有效样点数量情况选择适当的方法，评估集体建设用地级别基准地价。
第四步，根据影响宗地地价的因素，针对不同用途地价内涵条件，分别建立不同的宗地地价修正体系。
（三）关键问题
1.评估范围的确定。国有建设用地基准地价的评估范围主要考虑的是现有及未来国有建设用地集中的区域，一般采用土地利用总体规划和城市规划的范围确定。而集体建设用地因分布特点，基准地价评估范围既可采用行政区全覆盖，也可考虑将城市规划区范围外的区域确定为集体建设用地基准地价评估范围。
2.定级因素的选取。在因素选择和确定的过程中，虽然集体建设用地与城镇国有建设用地在土地质量、价格影响因素、影响规律和土地利用特征等方面具有较大的相似性，但考虑到集体建设用地与国有建设用地在土地分布特点上有着较大的差别。因此在土地定级因素选择过程中，参考《城镇土地分等定级规程》中应当适当考虑两者差异，增加反映宏观区位、功能规划或政策导向的因素等。
3.估价参数的确定。土地还原率、土地取得费等估价参数的确定需充分考虑国有与集体建设用地的差异。如，在确定土地还原率的时候，应当考虑政策因素及现行制度的影响，集体建设用地土地还原率应略高于同区域国有建设用地的土地还原率;在进行土地成本确定的时候，由于不涉及土地产权的转移，土地取得成本一般不包括征地费用。另外，在确定开发过程中该项税费时，应当依据当地具体政策规定确定税费项目及标准，不能完全套用国有建设用地的相关标准。
4.评估方法的选用。理论上讲，集体建设用地可以采用国有建设用地的地价评估方法进行地价评估。但是由于集体建设用地流转市场尚未完全建立、相应的地价体系也不健全，地价评估方法在选择上也存在局限性。因此，集体建设用地在进行地价评估时，估价方法在采用收益还原法、市场比较法、剩余法（假设开发法）、成本法进行估价，也可以增加国有建设用地地价修正法进行评估。
四、实证研究
（一）项目概况
泰州地处江苏中部，南部濒临长江，北部与盐城毗邻，东临南通，西接扬州，是长三角中心城市之一。市区总面积639.61平方公里，共涉及22个乡镇（街道），按照海陵城区与高港城区的“双城”组团式空间结构发展。海陵城区以现代服务业与医药等高新技术产业为主，现代化的综合城区。高港城区以滨江先进制造业与现代服务业为主。
（二）评估结果
本次对泰州市区的集体建设用地基准地价进行评估，评估范围为行政区全覆盖，市区内集体建设用地88.11平方公里，约占建设用地的40%，比例较大，分布零散。考虑到集体住宅用地的特殊性，为了便于与城镇国有建设用地地价进行比较，本次评估用途为集体商服用地和集体工业用地。
参考上述技术步骤，集体商服用地定级选取了商服中心影响度、道路通达度、人口密度、城乡居民可支配收入、城镇规划定位等8个指标，集体工业用地定级选取了道路通达度、产业集聚影响度、自然条件优劣度、城镇规划定位等6个指标，对全市区分用途定级，最终集体商服用地划分了六个级别，工业用地划分了四个级别。然后根据收集的房地出租样点、房屋买卖样点，以及征地、拆迁样点等资料測算确定集体商服用地和集体工业用地级别基准地价。
（三）结果分析
1.地价空间分布分析。由于城乡发展规模及社会经济发展水平的不同，在地价上存在一定区域差异，即使同一区域又因其内部土地利用布局、区位条件等方面的差异，表现出一定的地价分异特性。本次泰州市集体建设用地基准地价在空间上呈现以下几个特点：一是地价分布的圈层性特征。地价以中心城区为中心逐步向外扩散，在全市范围内基本呈现圈层式的结构形态并具有一定的连续性。二是地价分布的变异性特征。在地价由中心向外衰减的同时，在部分地区出现明显的空间变异性。出现这样的细部特征的地区大都比较特殊，如：集镇中心区域地价高于周边村庄，这些地区具有环境条件较好、配套设施较为齐全、交通便利等优势。三是地价分布的区域性特征。泰州市区集体建设用地地价在总体环状放射性分布的基础上，呈现出北部的地价高于南部，这种差异主要是由于各建制镇社会经济发展不均衡造成的。四是交通网络分布情况对地价的空间分布形态影响较大。地价具有在沿主要交通道路区域高于其他非沿交通道路区域的分布规律，这基本上反映了主要交通道路及其分布对地价空间分布的影响。在沿主要交通道路区域区位条件较好，交通便捷程度较高，形成了样点地价沿道路向四周递减的格局，高地价区呈现出沿交通网络的格网状分布模式。 2.与国有建设用地一级市场成交价格对比分析。经测算对比，同区域内集体商服用地基准地价水平约为国有商服用地成交地价的80%左右，集体工业用地基准地价水平约占工业成交地价的90%左右。对于商服用地来说，国有建设用地与集体建设用地地价存在一定的趋同性，表现在对区位条件和交通条件的敏感性趋同。建设用地地价较高的区域均为城市规划区及集镇中心区;反之，地理位置越偏僻，地价水平越低。集体商服用地整体地价水平较国有商服用地略低，一是集体商服用地获取和建设成本低于国有商服用地，二是集体商服用地容积率等设定地价内涵也较国有土地低。因此，从整体上来看，集体商服用地地价略低于国有商服用地地价。与国有工业用地基准地价相比，由于目前工业用地出让价格为政府指导价，地价水平受政策影响较大，考虑到集体土地取得成本略低于国有土地取得成本。因此，集体工业用地地价水平略低于国有工业用地地价水平。
3.与征地补偿标准对比分析。根据近年来泰州市公告的征地补偿安置费用，经测算，根据土地类型的不同，征地补偿安置费用低于集体工业用地最低基准地价。土地征收作为国有建设用地取得的方式，是农民集体所有的土地转化为国有土地的过程，是土地所有权的让渡，征收补偿安置费用是国有建设用地取得的主要费用。从成本上来讲，集体建设用地地价构成同国有建设用地地价构成类似，不仅包含了土地取得费，还包含了土地开发费、利润以及增值收益等。即使取得集体建设用地的费用低于国有建设用地取得费用，但差异并不大。因此，集体建设用地基准地价高于征地补偿安置费用。现行的征地补偿标准，没有考虑土地区位差异、土地被征前的潜在收益等方面的因素，因此不能完全体现土地的价值，上述结果从侧面反映了现行的征地补偿标准偏低的情况。
五、结语
本文基于城镇国有建设用地基准地价评估思路，分析集体建设用地和国有建设用地的不同特点，构建了一套集体建设用地基准地价评估体系。该体系与国有建设用地基准地价评估体系类似，同时体现了集体建设用地和国有建设用地基准地价评估体系之间的差异，并以泰州市区为例进行了验证，符合当前阶段集体建设用地的特点及市场环境，为集体建设用地市场的建立和发展提供了地价标准和宏观指导，对规范泰州市区集体建设用地有偿使用，建立城乡统一的地价体系，推进土地使用制度改革具有深远意义。当然，随着土地制度改革的深入，土地市场的不断完善，将逐步建立城乡建设用地统一市场，从而达到“同地同权同价”。
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[3] 吴月芽.农村集体建设用地使用权入市流转的可行性探析[J].经济地理，2005，（1）：401-405.
[4] 王满银，肖瑛.中国基准地价评估近10年研究进展[J].华中农业大学学报：社会科学版，2011，（6）：71-75.
[责任编辑 吴 迪]
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