对商业银行代理国库集中支付业务的调查与思考

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　　摘 要：为加强国库集中支付管理，保障各参与单位的自身权益，切实提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性，我们对定西辖区国库集中支付情况特别是零余额账户管理使用情况及存在的问题进行深入查摆和认真分析，提出了对策建议。
　　关键词：零余额 账户管理 调查
　　一、基本情况
　　本次调研中，调研组制作并下发了“国库集中支付代理银行零余额账户管理情况统计表”，要求各代理商业银行认真如实填报。在调研过程中，通过召开座谈会、查看银行账户和其他资料等方式，重点了解国库集中支付业务开展情况，电子化业务处理流程，代理银行业务办理及预算单位国库集中支付资金使用情况，并就相关制度进行现场说明和解答，对存在的问题进行深入查摆和认真分析，要求相关单位严格执行国库集中支付相关规定，保障财政资金使用安全高效。
　　从总体情况看，定西市纳入国库集中支付改革的一级预算单位857家，二级预算单位10家。2018年以来，办理财政直接支付309亿元，财政授权支付73.6亿元。国库集中支付改革强化了预算约束力，财政资金直达商品或劳务供应商，减少了滞留预算单位的现金流，从制度上解决了资金在使用过程中存在的截留、挤占、挪用现象，增强了财政资金使用的透明度，提高了财政资金使用效率。
　　二、存在的问题
　　（一）代理银行零余额账户管理不规范。
　　《关于零余额账户管理有关事项的通知》（财库[2009]47号）规定，代理银行应当将零余额账户的开立、变更、撤销等基本情况报同级人民银行国库部门备案。但对于商业银行来说，国库集中支付属代理型业务范畴，大多数商业银行在国库集中支付的办理过程中，存在着零余额账户开设资料不齐全，保存不完整的问题，预算单位开设零余额账户的同时保留了基本账户，代理银行未将零余额账户的开立、变更、撤销等基本情况报人民银行国库部门备案。
　　（二）零余额账户未完全实现零余额管理
　　代理银行在处理业务的过程中，由于账户信息不正确而产生退款，或因系统故障而无法完成支付等原因，致使零余额账户保留余额。本次调查显示，全市保留余额的余额零账户有63户，共126笔，资金保留时间从1天至90天不等，其中5天之内的占的35%，6-10天的57%，11-20天的占4%，30天以上的4%。账户保留余额100元到2000多万元不等，余额较大的多为财政部门零余额户。个别代理银行开设的财政零余额账户由于发放一卡通相关资金，账户错误退回资金较大，存在千万资金长时间保留现象。
　　（三）代理银行违规操作现象时有发生
　　国库集中支付业务应按照“先支付、后清算”的原则进行。但在实际操作中，代理银行存在超额清算或先清算后支付等违规行为，一方面造成零余额账户日终保留余额，另一方面产生国库资金安全隐患。调查发现，个别预算单位对当月的授权支付额度一次性申请，代理银行与国库先清算后支付到零余额账户，由预算单位分次使用。如某县政协在工商银行开设的零余额账户一次性申请授权支付13万多，30日之内未完成实际支出，财政资金长期滞留预算单位账户，与国库集中支付制度改革的初衷相背离。
　　（四）代理银行业务系统功能不够完善
　　财政支出无纸化上线运行以来，部分代理银行业务系统功能缺陷显现。定西市8家代理银行中，工商银行、农业银行和邮政储蓄银行使用自主开发的系统，其他5家代理银行均使用中科江南公司开发的系统。对比中科江南的系统，自主开发的系统存在漏洞。一是重复发送划款申请。自主开发的系统对同一笔资金可以向国库重复发送申请划款凭证，存在国库向代理行重复清算资金的可能。二是无法实现部分退款。邮储银行的系统无法进行部分资金退款，只能将同一笔已清算的资金进行全额退款。三是系统稳定性差。系统故障时有出现，影响电子凭证的及时传输。
　　三、原因分析
　　（一）集中支付业务管理不到位
　　人行国库人员对财政资金运行的监督意识不强，疏于对代理银行集中支付业务的检查辅导;财政部门对预算单位管理不到位，预算单位经办人员对集中支付有关制度要求不了解、不掌握。财政部门下达额度后，不再监督预算单位的资金使用。人行与财政虽兼顾集中支付管理，但实质上并未形成有效的监管格局。
　　（二）代理银行商业利益的影响
　　在某种程度上，当前的国库集中支付代理形式在银行商业利益与国库管理职能之间产生冲突。特别是在预算单位零余额账户的管理中，代理行仅具有对预算单位日常管理和资金支付的法律地位和职能，缺乏监督的權力和动力。由于权限、义务和参与度等方面的限制，零余额账户出现余额保留后，商业银行没有立即敦促预算单位处理退款，也没有通知当地财政部门。
　　（三）相关制度规定普及度不足
　　一方面，代理银行对国库业务重视不够，经办人员变动频繁，新人员上岗前未经过国库集中支付业务系统化培训，业务衔接顺畅，国库相关制度很难在代理网点得到有效落实;另一方面，由于财政部门缺失对预算单位的检查辅导和业务培训，经办人对集中支付改革的要求不掌握，相关知识匮乏，对零余额账户管理使用的掌控把握能力较差且缺乏主动性，造成零余额账户使用不规范，长期保留余额。
　　四、建议
　　（一）加强对集中支付代理银行的监管
　　人民银行要建立健全对国库集中收付代理银行的监督机制，提高对代理行的监测频率，通过检查促改进一步规范代理国库业务。财政部门要强化零余额账户管理，修改完善财政资金支付管理办法，规范国库集中支付资金清算业务。加强财政、人民银行和代理银行等部门的沟通协调，全面推行国库集中支付银行结算账户“零余额”制度。
　　（二）建立健全集中支付态监控运作机制
　　中国人民银行，财政部门和代理银行应按照有关规定，进一步加强对预算单位资金支付的监督，全面监控财政资金支付的申请、审核、支付等操作流程和交易纪录，及时验证可疑预警，查实纠正相关问题。代理行应加强与财政部门的合作，如果财政零余额账户和单位零余额账户保留了余额，则代理行应立即向财政部门报告，敦促预算单位及时处理，真正形成事前事中有效控制，事后跟踪监督的财政资金监控模式。 　　（三）严格代理国库业务市场准入
　　一是把好代理资格审核关。遵循“审慎批准，优中选优”原则，严格对其进行综合评定，从源头上提高国库业务代理行的质量;二是建立代理资格退出机制。健全代理业务考评机制，结合国库业务的发展现状，设置人员控制、流程管理、内部控制、信息网络安全、账务核算等多项考评指标，细化风险项目，量化评分标准，以确定代理银行的工作质效和风险等级，督促其加强风险防范，规范业务操作。对于违规情节严重的，以行发文形式解除相关协议，取消代理资格。
　　（四）持续强化国库资金安全管理
　　进一步提高国库资金安全管理重要性和紧迫性的认识，建立健全国库资金安全管理长效机制。有效加强网络系统建设，完善预算执行信息管理系统，实现财政部门与预算单位、人民银行和商业银行之间的财政收支信息共享与交流。代理行应进一步完善系统功能，努力提高服务水平。各相关单位要合理设计工作岗位和业务流程，明确工作职责，改善内部制衡，纠正差错，确保财政资金安全高效运行。
　　（五）多举措提升经办人员的业务素质
　　人行国库部门要通过现场检查和非现场检查、召开联席会议、举办业务培训等方式方法，进一步提高经办人员素质，切实规范商业银行代理国库业务，督促其按规定报备零余额账户。代理银行也应保持经办人员的相对稳定，对新人员开展业务培训，确保熟练掌握相关业务。二是财政部门要加强对预算单位会计的业务培训，督促预算单位严格遵守零余额账户相关管理规定，并在工作安排会议、财政决算会上予以强调。
　　针对国库集中支付存在的问题，建议健全国库监管体系，完善代理业务考评机制，加强零余额账户管控，不断规范集中支付代理业务，切实保障国库资金安全。
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　　（罗万金、任亚娟、陈黎涛，中国人民银行定西市中心支行）
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