欧盟外商直接投资审查条例改革对中国的影响及政策选择

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　　 摘 要：作为全球最开放的经济体之一，欧盟新的直接投资审查条例对中国造成了一些影响。对欧盟外商直接投资审查条例的制定背景进行分析，从适用范围、审查的考量因素、实体和程序性要求等方面阐述欧盟外商直接投资审查条例的核心内容。通过分析欧盟外商直接投资审查条例对中国投资的影响，认为中国应采取的对策包括增加双方领导人交流，实现战略合作，提升彼此信任;对《外商投资法》不断深化改革，加强中国与欧盟成员国之间的谈判关系;不断完善和调整投资管理的体制，引导中国的企业对欧盟进行投资;强化投资规定、认真评估风险。
　　 关键词：欧盟外商直接投资审查条例;投资项目;审查机制;审查标准
　　 2019年，欧委会，即欧盟委员会，对外实施欧盟外商直接投资审查条例（下文均称条例），并于4月10日起开始生效。该条例明确指出，各成员国依旧保留原本生效的审查机制，不受该条约影响。就欧盟而言，我国一直把它作为重要的直接投资地。自2008年起，我国在欧盟的直接投资一直呈现上涨趋势。2018年，我国对欧盟多个国家的投资流量第一次实现了百亿美元的突破，具体数额为126.39亿美元。在2018年年末的时候，我国对欧盟投资存量总额为896.35亿美元，是2008年的28倍。按照条例的规定，欧盟地区将把审查的焦点聚焦到能源与运输等重要性基础设施以及人工智能等核心技术方面，此外，投资国是否被他国政府掌控或者需要接受外国的救助等也是影响欧盟审查的重要因素。着重探讨欧盟发布该项条例是出于什么样的背景;该项条例规定的具体制度设计是否合理，法理运用是否准确;会不会影响我国与欧盟之间的合作关系以及该条例公布后，我国应采取的措施。
　　一、 欧盟外商直接投资审查条例的制定背景
　　最近几年，一些经济发达的国家在面对外国投资时，通常表现得十分小心谨慎，并且发布了许多限制投资的措施。更有甚者，有的国家直接将投资审查的方式规范化，这些现象无疑促使欧盟尽快进行FDI审查。《1975年外国收购与接管法》于2015年11月在澳大利亚进行了修正，修正后的法律指出，外国投资者审查委员会应当加大投资审查力度。另外，在2017年年初，澳大利亚还增设了许多重要性基础设施中心，并借助核心资产登记等形式，将电信、电力、水资源等集中起来，进行统一管理，目的是减少风险发生。2018年的8月份，特朗普签订了《外国投资风险评估现代化法案》，这项举动意味着美国外国投资委员会的权利得到进一步提升，同年11月，该法案开展试点计划（Pilot Program）。美国的审查范围在原来的基础上逐步扩大，开始涉及核心技术领域的非控制性投资，以及将飞机制造业、半导体等27个领域的企业服务情况，强行加入申报的范围，并且在此基础上确定了整个申报流程。这样做的目的是为了保护美国自身的知识产权和核心技术。欧盟理事会意识到，各贸易成员国都已经确立了本国的审查方式，但从整个欧盟的角度来讲，却一直缺乏维护公共秩序与安全的FDI审查结构。该条例从起草到正式生效仅用了很短的时间，说明了欧盟国家明显的政治企图。
　　 中国和欧盟国家之间的投资一直呈现不均衡的趋势，这在一定程度上引起了欧盟对我国的高度重视。日本、瑞士和美国一直是欧盟FDI重要的来源国，但在1995-2015年，三个国家的投资总额都有所下降。与之相反的是，在这20年的时间内，我国对欧盟的投资总额增加了60%。2016年是我国对欧盟投资力度较大的一年，总投资额度为35亿欧元，较前年相比，实现了超7成的增长量;与2009年相比，实现了7.5倍的增量。并且大部分投资用在了相关设备和高新技术研发等领域。就目前双边投资形式来讲，整体呈现的状态是此消彼长。同年，欧盟对中国的投资资产整体下滑到80亿欧元，与中国在欧盟的投资相比，不足其三分之一的份额，表现出了严重的不对等性。造成这一现象的原因是，欧盟觉得外国一些公司通过并购的形式，可能会掌握到核心技术，或是相对隐私的信息，这些都不利于欧盟的产业发展，甚至还会扰乱公共秩序与安全。中国与欧盟之间的不平衡投资关系，也是加快欧盟增加FDI审查的重要因素之一。
　　二、欧盟外商直接投资审查条例的内容
　　此项条例的发布，会不会影响我国的发展，我国又该如何应对，就有必要深刻了解条例适用哪些方面，了解审查时都要纳入哪些参考因素。
　　（一）适用范围
　　 条例第二条规定，把外国投资者进行的所有投资都定义为直接投资，这样做的目的是为了扩大欧盟与其他成员国之间的经济往来，保证经济能够持续进行，并进行良好沟通，确保欧盟可以插手投资国的公司运营或者能掌控公司内部投资情况。就评估标准而言，条例第八条把欧盟大量投资或法律意义上的重要设施建设、核心科技等领域纳入参考范围，并在相关附加文件中，同时列出了包括人工智能、半导体在内的六种清单计划。
　　（二）考量因素
　　 虽然条例中给予了成员国知晓审查衡量因素的知情权，但是为了确保该项机制的公开与透明，并且为欧盟和其他国家提供审查方向，条例第四条列举了评估可能会带来的影响因素，要求进行综合评估时，从六个方面进行考虑，并将投资的背景作为核心因素加以考量，以此建立審查系统的非排他性标准，可以看出，外国在欧盟的投资审核会更加严格。
　　（三）具体要求
　　1.遵循相关原则。欧盟各成员国都应当遵循以下原则：第一，成员国之前具有的决定权不发生改变，条例赋予成员国可以修订、沿用或者是采取新的制度的权力，在本国领域内，成员国可以维护自身利益与公共秩序为由，对外来直接投资进行审查;第二，审查要公开公正，在进行审查时，所有的准则和流程应当是公开的，不允许差别对待和歧视投资国，尤其是成员国应当就审查范围、原因、审查依据作出明确说明;第三，重视外界声音，成员国进行审查时，要准确使用时间表，对于他国发表的看法要认真对待，并悉心听取欧委会给予的审查建议;第四，保密义务，成员国应当充分保护从直接投资国获得的商业秘密;第五，确保审查结果可救济，在成员国做出审查结果后，相关投资者可以就该结果行使追索权，保障自身利益。 　　2.履行报告义务。每年3月31日前，成员国需要向欧委会上交本国年度内的FDI报告，在这段时间里，如果成员国已经有了自己的审查机制，那么，还需要向欧委会报告本年度的执行情况，包含所做的一切决定。作为欧委会，则应该向欧盟理事会以及欧洲会议汇报条例在本年度内实行的状况，并及时予以公布。为了统一成员国提交的报告信息，并能够进行对比，同时也为了督促成员国及时提交报告的义务，欧委会应当为各成员国制定统一的表格样式。
　　3.构建合作机制。每个成员国都应该在第一时间内将本国境内该年的审查情况及时告知除自身之外的其他组织和国家。同时还要提交条例第九条第二款规定的所有内容。如果成员国认为FDI审查会威胁国家安全，并能加以举证说明，则可要求其他成员国发表言论，或者让欧委会发表自己的看法。此外，根据条例内容，欧委会和各成员国之间应当有便于交流的地方，并确保安全和保守秘密，以便大家进行合作和交流。
　　三、欧盟外商直接投资审查条例对中国投资的影响
　　虽然我国近年来加大了对欧盟的投资，但与美国、加拿大、瑞士等相比，还处于较低水平。所以全面系统地研究该条例对我国产生的影响，可以更好地找到应对措施。
　　（一）内部差异导致审查范围扩大
　　 法、德等14个成员国一起担任着欧盟FDI的审查工作，然而由于各个国家之间存在诸多差异进而导致在进行项目审查流程、方式、标准等问题上容易出现意见不一的状况，包括审查项目是否是欧盟投资或者是非欧盟投资;在审查时间上选择事后还是事前;审核标准是定性的还是适当考量;在审查领域上是仅仅给予相关部门权限还是需要顾及到国家公共安全等其他要素。另外，欧盟成员国中，目前还有14个国家未建立针对当前国家层面的 FDI 审查机制。然而条例在真正实行过程中会出现外溢效应的现象，这样会致使未建立FDI审查的国家及时加入到审查的行列中来，已经加入审查的不断拓宽其审查范围。
　　（二）双重审查机制要求更加苛刻
　　 相关条例中指出，国外投资项目要进行双重审查，因而中国的投资项目不仅要接受欧盟各个国家的审查，还要接受东道国政府的再次审查。当前，中国在欧盟的投资项目与欧盟对中国的审查机制的重合点较多，因而中国对欧盟的FDI的大部分项目将可能面临双重审查。针对FDI项目背景问题，条例中有明确的规定：欧盟各个成员国和欧委会有权对背景进行核查。其中无论第三国政府在对外国各个项目的投资时采取的是间接或者直接的控制方式，成员国都有权审核，这种控制方式包括低信贷、低税收等等。中国企业应该重点关注人工智能、能源等敏感行业的审查机制，以及国有企业是不是投资主体、投资项目是否国家控制等等问题上。自2000年开始，国有企业投资在欧盟各个项目中占比在60%左右。
　　（三）自由裁量权影响中国企业投资
　　 条例中曾指出，要不断增加项目投资时的审核要求、扩大项目审核的范围，这无形中将自由裁决权赋予了欧盟各个成员国中，这样一来便会导致中国在欧盟的FBI交易时审查更加繁琐，由此带来的不确定因素逐渐增加。审查步骤的增加导致审查时间和成本不断上升，由此造成的交易很难成功。另外，投资者在完成投资后还会面临事后审核的风险。以上种种因素都增加中国在欧盟投资的不确定因素。
　　（四）投资政策改革影响中国企业投资
　　 中国与欧盟首次成为战略上的合作关系是在2003年，这之后，欧盟持续把中国当作经济、政治、文化等多个领域合作的重要伙伴。近年来，随着中国经济的不断发展与国际地位的不断提升，在欧盟眼中，中国已经是世界技术的领导者，同样中国也是强劲的竞争对手。与此同时，欧盟各个成员国之间开始重新认识与中国的合作关系，并根据当今情形对投资的相关法律法规进行适当调整。
　　1.调整欧盟投资政策。德、法两国呼吁通过将西门子和阿尔斯通合并的方式来抵御中国中车进军欧盟市场带来的巨大竞争。由于欧盟担心合并会在一定程度上造成技术垄断现象，因而否决了德、法两国的提议，该决策導致两国的极度抗议，认为欧盟制定的竞争规则不合理，不利于欧盟企业参与国际竞争，因而提议对欧盟的竞争规则进行更改。
　　2.提倡公平互利。自从2016年开始，在有关欧盟对外公开的招标项目上，中国企业的中标率不断提升。其中，克罗地亚佩列沙茨跨海大桥被中国企业联合体竞得;波兰弗罗茨瓦夫防洪工程被中国电力建设集团竞得。克罗地亚佩列沙茨跨海大桥项目的类型属于基础设施建设，这也是中克两国建设的有关基础设施建设的最大项目，也是第一个全权由欧盟予以资金支持的工程，从某种意义上来说消除了中东欧国家在有关基础设施建设上存在垄断的局面，针对欧盟在各个领域的投标方式，法、德认为其缺乏公平性，因而要求中国投资人在进行项目竞标时要加大审查的力度。
　　3.项目按照规则进行。摩拜公司在接受德国监管机构的数据审查时，认为其违反了《通用数据保护条例》（GDPR）的相关规定。其中《通用数据保护条例》不仅适用于域外，在进行业务处理时，既可以对个人数据业务进行手动处理也可以自动处理。如果中国企业在欧美境内设有专门的机构，可以借助本机构对个人数据进行处理，如果中国企业没有在欧盟境内设立机构，通过向欧盟提供商务货品等形式处理个人数据时都必须要与GDPR适配。在进行个人数据处理时一旦被欧盟认定为违反条例规定，将会面临被欧盟拿走企业全球4%营业额，或者是最高2000万欧元的罚款，二者之中选取最高值作为处罚。
　　4.强化网络安全水平。要不断加强网络安全尤其是5G网络及中国电信设备的关切程度。在2019年3月份欧盟曾颁布了有关5G网络安全的相关法律法规，法规指出，在有关5G网络全球营业额问题上，2250亿欧元的数值将会在2025年实现。根据相关数据内容可以得出欧盟对于网络安全有很高的关注度。欧盟各个成员国在进行5G网络安全风险评估时，要在欧洲网络及欧委会的相关要求下进行，并确保在2019年年末制定出应对网络安全风险的相应措施。欧盟各个成员国可以将不符合国家法律法规的公司剔除掉。虽然在该表决中未曾提及到华为等中国电信设备公司，但是也在一定程度上加强了有关5G网络安全事业的建设和治理。 　　 除了以上讲述的四个消极影响之外，欧盟各成员国之间存在的差异性以及中国与欧盟的不同的市场运营模式，对中国对外投资非常有利，尤其是欧盟各个国家的投资。从长远发展目标看，欧盟将会是中国投资的重要方向。第一，欧盟各个成员国对于中国市场仍存有极大的渴望，成员国内部对中国的FDI态度不一致，相关成员国可以对条例内容进行适当的放宽或者严谨，并判定其部门是否敏感。第二，中国企业针对欧盟成员国的审查具有极强的抗压力。第三，在此期间，美国对相关法律投资制度进行调整，进而导致诸多中国投资者将投资方向由美国转战欧盟。
　　四、中国应采取的对策建议
　　针对欧盟各国家外商有关投资条例的改革，中国应该采取积极的态度去应对与处理，在增加双方交流与沟通的同时，增强两者的信任度，使研究更趋于规范化，从而不断提升中国企业审核各个投资项目时的综合能力，加快审核的进程。
　　（一）增加双方领导人交流，实现战略合作，提升彼此信任
　　 在当今国际大格局形势下，中国与欧盟受两大力量支撑，协同发展是双方一致的目标。中国与欧盟所成立的互利互存的友好关系将持续保持，为了加速发展，双方应该进入沟通与交流，通过中欧领导会晤、中国“一带一路”等政策以及高峰论坛、博览会等平台，不断深入中欧关系，不断完善《中欧合作2020战略规划》等相关政策，通过增加双方领导人沟通对话的形式，慢慢解除双方存在的疑虑，增进彼此的信任，开拓适合双方经济发展的领域及行业，使双方经济稳定有序地发展，实现两者之间关系的进一步拉近。
　　（二）对《外商投资法》不断深化改革，加强中国与欧盟成员国之间的谈判关系
　　 2013年，中国与欧盟之间的谈判正式开启，在经过19次的相互切磋和协商的过程中，中国将市场相关制度进行放宽，从而使得欧盟在中国的投资方式上更加便捷，同时在一定程度上减少中国投资者对欧盟投资时所造成的损失，另外通过法律的形式增加了来自中国各个地区的投资者的福利，代表性的有《外商投资法》。国民当前待遇问题得到不断改进，相关管理制度得以完善，营造有利于外商投资的经济环境，使投资过程更加便捷化、合理化、规范化。为了更快地推进中国与欧盟投资谈判协定得以快速的发展，应该实行平衡对等的原则，在中国与欧盟投资协定的大框架之下，积极跟进FDI的问题审核进度。
　　（三）不断完善和调整投资管理的体制改革，对中国对欧盟进行投资的企业进行适当引导
　　 在有关完备对外投资管理体制上，国家商务部、发展委员会等各部门要充分发挥各自的作用，尽量在多个影响力强的平台、领事馆等途径上公开有关欧盟FDI审查的相关信息，及时调整企业在竞争过程中的相关行为。为了方便企业制定预计方案，国家改革委员会和发展委员会在进行项目并购时，要对并购的投资主体和行业进行深度的考量，并根据考量结果针对敏感内容为企业提供不同的提示。
　　 （四）强化投资规定、认真评估风险、采取适当手段
　　 在欧盟FDI的審查机制上，相关企业要用尖锐的眼光看待，在有并购流程的风险预估上要结合境外资产投入状况，要想实现资金管理更加合理化、规范化，可以借助中介机构在其中所起到的作用，例如投行、律师事务所等等。在交易过程的各个流程中设置条款，进行资金保护，例如在交易书的拟定、资金交易战略的制定、选择交易目标、协议签订等流程中。在特别的情境下，可以丢弃董事会等席位以便于更好地审查敏感资产。交割结束并不是整个过程的截止，事后为了防止FDI的进一步深入调查，交易文书需要进行科学化部署。另外，时刻观察欧盟对有关采购的规则、保护数据信息、竞争策略等进行系统调整的状况，一旦调整要做好预防措施。
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