关于“一带一路”沿线国家粮食合作的思考
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摘 要： 统筹利用国际国内两个市场、两种资源，提高粮食产业竞争力，不仅是新时期确保我国粮食产业安全的重要任务，更是我国积极融入全球粮食产业链的长期战略要求。利用“一带一路”扩大对外开放机遇推进我国粮食安全保障，构建符合新型国家粮食安全战略需要的安全高效的开放经济体系十分必要。本研究从贸易、投资、技术合作三个层面开展“一带一路”粮食合作思路，并提出有序推进重要物流通道和节点建设、完善国内农业支持政策、参与投资贸易规则与标准制定等政策建议。
关键词： “一带一路” 粮食合作 政策支持
随着农业对外开放的扩大，我国与世界粮食市场的关联更加紧密。作为全方位对外开放的长远战略，“一带一路”倡议事关我国进一步扩大农业对外开放、深度融入经济全球化。长期来看，农产品市场环境波动和农业国际竞争日趋激烈不可避免。确保国内粮食产业安全，不仅要着眼于眼前的现实需要，更应立足总体国家安全观，提前谋划最大程度地保障粮食产业安全和国家利益，参与制定国际粮食贸易秩序，建立持续、稳定的粮源渠道和粮食产业链，形成国际贸易与国内产业发展相互促进的局面，实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一。
一、“一带一路”倡议对我国粮食安全保障的战略意义
1.保障国内粮食进口安全。据预测，未来十年，中国谷物进口量将以年均7%的速度增长，而世界谷物的产量和贸易的年均增长率分别仅为1.2%和1.6%。预计到2025年世界谷物贸易将增至4.17亿吨，占谷物产量的15%左右预测数据出自OECD-FAO《Agricultural outlook：2016-2025》。。保障我国进口需求，又不对自身和国际社会带来负面冲击，对于中国和国际粮食市场来说都是不小的挑战。提高沿线国家的粮食供给保障能力，有利于维护我国的粮食安全。一方面，“一带一路”沿线地区是世界稻谷和小麦的主产地，粮食资源丰富，市场贸易空间较大。国内目前粮食进口来源主要集中于北美、南美地区，若从沿线国家进口粮食，如谷物出口潜力较大的中亚、东南亚国家，区域优势更明显。另一方面，粮食不安全国家有提高自身粮食产能的需求。沿线国家中，低收入和中等收入国家约占七成，将是未来全球粮食消费需求增长的主要区域。其中，南亚地区是典型的粮食不安全区域，发展农业、消除饥饿是这些国家最紧迫的任务之一。从扩大国民经济对外开放的角度，“一带一路”将对国内农业资源配置格局产生重要影响。我国从2009年开始成为谷物净进口国，依靠进口调节国内粮食供求关系成为不可回避的选择。依托“一带一路”倡议，与沿线国家需求对接，实现粮食资源互补，共同解决粮食问题，将成为我国与沿线国家经济合作的一大契合点，有利于同步推进国内粮食市场改革和对外投资合作，加大粮食产业在经济全球化中的参与度，为我国参与全球粮食资源配置、保障国内粮食进口安全开拓了空间。
2.促进国内粮食市场与周边国际市场的一体化。增加与沿线国家的粮食供给稳定性，是适应经济全球化与区域一体化新形势的重大举措。我国加入WTO的降税承诺已于2010年全部履行完毕，农产品平均税率降至15.1%。尽管我国粮食大流通的格局基本形成，但粮食产销区域不平衡的问题仍然突出。云南、贵州、广西、重庆等西南省份均为粮食产销平衡区，小麦短缺较为普遍。受水土流失、季节性干旱、工程性缺水等资源约束与种植结构调整、非粮化趋势的影响，西南地区维持粮食供需平衡的难度逐渐增大。在市场配置资源效应下，东部沿海地区经济增长远高于内陆地区，粮食生产的区域化差异明显扩大，经济要素流动不平衡、产销区发展不平衡的现象日益突出，粮食流通过程中的风险仍然存在。“一带一路”倡议是区域合作发展机制的创新和探索，将重点发挥沿边省份在区域合作中的作用，促进西部地区向南开放、积极融入区域经济一体化。中国与东盟各国的运输通道经西南地区的陆路通道，相比海运通道的运程、时间、成本都更有利。以“孟中印缅经济走廊”为代表的“经济走廊”等通道建设，将我国中西部地区与周边东南亚、南亚、中亚等地区紧密联系，有利于共同推进设施互联、信息互通等项目建设，通过空间上的扩展，把西南、西北地区纳入到“一带一路”建设，发展双边或多边贸易，探索建立与区域合作相适应的区域市场一体化规则，优化西北、西南地区的区位形势，引导产业转移和区域对接，提升内陆地区经济开放水平，加强国内国际、东中西部的互动合作，促进经济要素有序自由流动、资源高效配置的区域大合作，缩小地区发展差距，降低西南省份缺粮地区粮食安全风险。
3.建立安全畅通高效的粮食供给网络。通道建设是实施“一带一路”倡议的发力点。从“一带”涉及的通路重点区域中亚、南亚、东南亚来看，与之对接的是我国西部广阔的腹地，而西部地区设施条件落后，不仅向外延伸的市场空间有限，并且消化自身内部需求的承载力也极其有限，阻碍了西部地区经济发展。我国粮食年度跨省运输达到1.72亿吨，受“北粮南运”运力限制、产销区粮食流通设施不配套等因素影响，跨省粮食陆路流通能力与需求不相匹配，直接影响西部地区粮食有效供给。尽管我国已经建立面向俄罗斯、连接东北亚及欧洲的物流通道，中国-东盟自由贸易区和大湄公河次区域经济合作也运行多年，但长期以来陆路物流发展滞后，粮食进出口以海上运输为主，运输路线单一。在新的區域流通格局下，确保粮食供应安全必须适应以需求为导向的粮食供给模式，优化调整通道布局。“一带一路”建设将打通我国东中西部间的物流通道，推进新疆建成向西开放的重要窗口、云南建成面向南亚东南亚的辐射中心、广西建成面向东盟的国际大通道。从云南、新疆等边境通道打造连接国内外市场的国际粮食物流通道，促进西部地区与周边国家的粮食等资源的贸易往来，进一步推进我国西部地区粮食市场化、贸易自由化的趋势。目前在建的中亚高铁、泛亚高铁，将开辟多元化的海外粮食供给通道，减轻对海上通道的过度依赖，新增陆路资源进入通道，克服通道制约，构建我国与东南亚、南亚、中亚国家的粮食流通走廊，提高区域一体化的资源整合能力，为通道建设等投资合作提供了契机，对于资源获取的多样化、建立稳定的粮食进口渠道、减少粮食供应链的区域性风险至关重要。 4.提升我国国际形象、地位和影响力。农业合作是促成我国与“一带一路”沿线众多发展中国家共商、共建的突破口。改革开放以来，我国作为人口占世界1/5的发展中国家，在确保自身粮食安全方面取得了巨大成就，也为世界粮食安全提供了成功经验和有益借鉴。在满足自身需求的基础上，我国通过实施粮食对外援助展示了保障粮食安全的能力，为进一步对外投资优化周边区域粮食资源配置打下基础。区域经济合作的加强也将有助于在经济动荡和逆境时为当地经济提供缓冲，增强应对粮食安全问题的能力。在周边区域国家也有相应需求的情况下，通过“一带一路”农业投资与合作，有利于提升东道国农业发展和经济发展水平，促进周边国家经济社会发展。通过打造利益共同体，消除西部边境地区安全环境中的不稳定因素，为中国与周边国家的经济合作打造安全稳定的战略空间。
二、“一带一路”粮食合作构架思路
粮食和农业合作已成为我国与“一带一路”沿线国家开展国际合作的重要内容。为保障我国粮食产业安全，可利用沿线国家基础设施建设、产业转型升级等契机，在经贸合作的基础上，建立以粮食贸易、对外投资、技术合作与支持等方式并重的多元化粮食合作机制，全面参与全球粮食产业链、价值链重构，拓展粮食产业海外业务，优化对外合作布局服务国内粮食市场和消费需求。
（一）贸易
我国是“一带一路”沿线多个国家的最大贸易伙伴、最大出口市场和主要投资来源地，与“一带一路”沿线区域的贸易合作有着良好的基础。目前已与中国大陆签署自由贸易协议的经济体贸易伙伴包括东盟10国、巴基斯坦和新加坡;正在谈判建立自贸区的区域或国家包括海湾阿拉伯国家合作委员会（简称海合会）等;处于论证阶段的自贸区贸易国家包括印度等。我国参与的区域性多边贸易组织还有区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、亚太贸易协定、亚太经合组织（APEC）等，此外，区域、次区域以及双边经济合作的贸易机会越来越多，中国在亚太地区的经济影响力日益增长。
进口来源地过于集中容易被粮食出口国所掣肘，沿线区域可作为未来粮食贸易的潜力地区。一方面，从促进贸易平衡看，以贸易自由化和便利化为目标的区域一体化进程加快，发展中国家是推动贸易增长的主要动力。我国与沿线国家贸易持续处于顺差，有必要增加从沿线国家的进口[1]，提高与主要贸易伙伴之间的服务贸易比重。另一方面，沿线区域的多数粮食进口国将提高自给率作为国内农业发展的政策重点。可以此为切入点，针对沿线国家的農业发展水平在产业链环节的不同位次和差序化的格局特征，开展不同阶段的农业合作探索。区域贸易协定为解决区域粮食安全问题提供了可行的合作平台，有利于成员国比较优势的发挥。多双边贸易规则和磋商机制为推动区域内粮食安全提供了有利环境。分区域来看，目前有两条线路潜力巨大。
一是东南亚国家。中国与东盟10国已经全面实施农产品零关税，其涵盖的大型区域协定包括由东盟10国发起的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、大湄公河次区域经济合作机制（GMS）等。以柬埔寨、老挝、缅甸三个中南半岛国家为支点，在云南、广西等省设立粮食贸易区，连接越南、泰国等粮食主要出口国，进出口贸易将进一步深化和互补。
二是黑海地区。黑海地区涵盖中亚、中东欧地区，连接欧亚腹地，与我国在农业资源和农产品方面有着较强的互补性。上合组织是地处该区域的安全和经济组织，俄罗斯、哈萨克斯坦、印度等国均为上合组织成员。近年中国与上合组织成员国的经贸合作加快，已建成二十余个境外经贸合作区，在该框架下的区域性多边经贸合作有利于促进区域贸易的发展、加强成员国间贸易联系和相互投资。
（二）投资
农业投资不足是制约沿线区域农业生产能力提高的关键，加大对沿线国家的投资力度可解决贸易不平衡问题。我国农业企业单项对外直接投资规模平均只有几十万美元左右，与发达国家约600万美元的平均规模相距甚远[2]。其原因，一方面是农业“走出去”相比其他行业投资周期长、成本高，各国对于农业开放持谨慎态度，实施了不同程度的农业保护政策，农业“走出去”容易受东道国舆论影响，相比其他行业有更多的政治风险;另一方面，农业“走出去”侧重于强调利用国际市场资源服务国内需求缺口。
考虑到粮食是涉及各经济体国计民生的产业，物资回运较为敏感，投资策略可相应调整，将投资重点从生产环节向物流、加工、贸易等流通领域延伸。从提升沿线区域粮食安全整体水平、扩大进口来源地的角度，有以下几类投资重点。
一是通道建设。经济走廊建设为深化区域农业贸易合作、促进基础设施互联互通、探索边境经济融合发展提供了新的强大动力，有助于刺激配套商业发展，带来更广泛的收益。如，在大湄公河次区域经济合作（GMS）基础上，深化区域经济通道建设合作。2016年起正式建设的中国—中南半岛国际经济走廊以中国西南为起点，连接中国和中南半岛各国，是中国与东盟扩大合作领域、提升合作层次的重要载体。中国在CLMV国家（柬老缅越）的投资具有竞争优势地位，积极推动企业参与老挝、柬埔寨等国港口建设和升级，其投资溢出效应有利于区域稳定。中国自2012年开始对东盟贸易实现顺差，可将贸易顺差以股权或债权融资方式投入东道国基础设施建设。再如，2013年末正式启动建设的孟中印缅经济走廊连接东亚、南亚、东南亚三大次区域。上合组织成员2017年制定的国际道路运输便利化协定将构建连接亚欧大陆的主要道路运输通道，逐步形成连接东亚、西亚、南亚的交通运输网络。
二是产业投资。针对沿线国家的农业发展阶段，采取不同的合作模式，提高东道国的粮食购买力、供应力、品质与安全等能力。如，中南半岛国家的挑战是提高生产率、释放生产潜力，提高单产、质量及价格竞争力等，未来的重点在基础设施建设、提高农业产业链、促进农场生产率以及促进高附加值产品出口等方面。如大湄公河次区域（中国与中南半岛五国）搭建相互认证的标准、产品追溯和信息共享的区域食品安全体系五年行动计划，以此提升竞争力。 农业发展水平较高国家的挑战是改善小规模、分散且低效的农业系统现代化问题，单产水平较高、出口比重较大的黑海地区农业发展制约主要是物流与基础设施缺乏、投资不足、农场效率较低等结构性问题。如波兰和土耳其，有待通过土地改革提高规模效应、发挥农业潜力。对此，深入开发黑海地区农业资源，以加工、仓储、物流投资和科技研发合作为重点，参与玉米等粮食产品的全产业链国际竞争。
（三）技术合作
技术合作与支持是降低投资国与东道国交易成本与风险的积极稳妥方式。对有潜力的后发地区、后发国家给予大规模的经济技术援助，可以提高这些国家和地区的粮食产量[3]。利用RCEP框架、中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊等跨区域合作机制，丝路基金、中投海外直接投资有限责任公司、中国-东盟投资合作基金、中哈产能合作基金等金融平台，以股权投资、合资、技术入股、债务融资等方式，开展商品粮基地建设、节水灌溉、产后减损、大米紧急储备2011年起，东盟与中、日、韩（ASEAN+3）建立了大米紧急储备机制以确保该地区长期粮食安全。（APTERR）建设、农产品加工等合作与支持。自联合国粮农组织1996年发起南南合作相关行动计划以来，中国一直积极致力于在世界范围共享农业专业知识。南南合作从传统的发展中国家间的经济技术合作逐步拓展到贸易、金融、产能、技术乃至全球治理等领域，特别是在中亚、太平洋岛屿、非洲和拉丁美洲的低收入缺粮地区，近年南南农产品贸易在多边农产品贸易中占有越来越重要的地位。从整个农业价值链布局、优势互补的角度来看，中国与沿线国家可开展双多边的农业产能国际合作，探索以产业园为载体的多边合作模式，促进区域产业融合发展。具体包括以下环节。
一是仓储物流。鼓励企业在俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰等黑海地区和越南、老挝、泰国、缅甸等中南半島国家，通过收购、参股、新建、改造等多种方式，参与粮食仓储、港口、码头、运输物流等基础设施建设与运营，合作推动重点港口、产业园区、物流园区建设，围绕中东欧波罗的海、黑海港区，建设临港产业园，提升综合运输能力。
二是农机农资合作。在中亚和缅甸、老挝、柬埔寨等具有资源禀赋和产业基础但农业基础条件较差的国家，开展农机装备和农资等合作，提高合作国农业生产水平。在区域贸易协定的框架下，降低对农机设备出口的通关费用。
三是生产加工合作。共建境外粮食合作示范区，在农业资源丰富、生产成本较低的国家和地区，加大投入力度，形成生产加工能力，支持境外农业全产业链发展。如目前东南亚国家的加工食品相对滞后，而发展食品加工的产能合作空间较大，国内在这些方面的优势产能增加较快，可在东南亚地区开展委托加工、建设出口加工区等。
三、促进粮食融入“一带一路”的政策建议
农业是“一带一路”倡议的六个重点产业之一。立足我国主要农产品供给与合作国实际需求，加强区域粮食安全合作，提升我国在全球粮食价值链的位次，是进一步开放对外经济、适应全球化趋势的必然要求。
（一）有序推进重要物流通道和节点建设
我国西部沿边地区是对外开放的关键节点，也是粮食有效供给能力相对薄弱、需求缺口较大的区域。按照“八大物流通道”总体布局，加快推进西南和西北粮食物流通道建设，建立稳定的粮食物流体系，既符合区位优势，又符合资源利用导向，且有利于在国际经济合作和竞争新优势中掌握主动权。谷物仓储和运输能力是决定贸易竞争力的重要因素，东盟国家开展粮食贸易的运输物流成本较低，双边粮食经贸来往和产业投资有地缘优势。可在新疆、云南、广西等沿边地区，建设一批关键物流节点项目，打造现代化粮食物流园区和物流通道，配套建设散粮中转和接发设施，提升粮食物流节点功能，提高运输能力和效率，为粮食长距离、大规模、高效率流通打下坚实的硬件基础。将边贸口岸作为关键节点和经济战略通道，如新疆的霍尔果斯、喀什是通向中巴经济走廊的重要节点，云南的瑞丽、景洪是“泛亚铁路”和大湄公河的水陆交通枢纽，广西边境的凭祥口岸连接泛亚铁路，可分别融入中哈经济走廊、中巴经济走廊及《东盟互联互通总体规划2025》等平台建设与区域开发项目。在沿边市县开展粮食对外开放合作试验区建设试点，通过可持续的基础建设、物流运输，在重要枢纽地区投资建设粮食专用码头，打造物流体系的重要支点，增大贸易半径，进一步优化粮食仓储物流体系。
（二）完善国内农业支持政策
基于粮食生产成本上升的现实，既要在高度开放的背景下坚持立足国内实现粮食基本自给，又要扩大对外开放提高统筹利用国际国内两个市场两种资源的能力，促进国内粮食产业可持续发展。
一是完善粮食市场风险管理工具。作为贸易政策中最敏感的产品之一，低成本的进口粮食产品将在一定程度上对国内粮食产业带来冲击，也是推动国内粮食产业提升竞争力的契机。消除贸易开放对国内粮食安全的不利影响，需要促进更多中小规模农民进入规模化的粮食产业价值链，提高农民应对市场价格风险的能力。建立专门的对外农业投资财政支持政策，针对不能参加国内农业保险、农业支持政策的外向型农业企业，给予与“走出去”的国有农业企业相同的财政扶持、优惠补助等政策，支持“走出去”企业以境外资产和股权等权益为抵押获得融资。引导对外农业投资贸易的企业通过合资合作、交叉持股等方式，合理分散安全风险。
二是构建综合支持体系。充分利用国内支持政策空间，更多使用符合绿箱政策要求的支持政策，如应用于研究、推广、基础设施和交通、营销、公共粮食储备、生产者直接支付、环境项目、结构调整项目、收入保险和安全网等。针对“走出去”的企业，搭建服务平台，将国内农业保险、补贴、产业化支持政策延伸到海外农业基地。
三是制定集群化、一体化的对外投资战略。粮食大量进口的形势有利于催化国内企业在管理能力和竞争力上实现更大提升，提高资本利用效率，发挥组合效应。完善公共服务体系，建立统一的农业对外投资信息服务平台，有利于增强企业对外农业投资的竞争力。鼓励生产性服务企业和生产性企业“抱团出海”，提升风险防控能力。建设重点国家重点产品技术性贸易措施数据库，及时预警风险。
（三）积极参与投资贸易规则与标准制定
随着国际市场的变化，未来新的贸易增长点将出现在发展中国家，尤其是沿线区域的发展中国家。考虑到周边国家与我国在安全和市场空间上的战略重要性，必须把掌握价值链主动权和输出标准作为国际合作的第一要务，推动自贸区建立价值链伙伴关系，积极参与高标准国际贸易规则制定，增强我国在国际经贸规则和标准制定中的话语权。广泛开展双多边和第三方合作，为东南亚、南亚国家提供粮仓和粮食加工设施建设规划和工程设计、储藏技术和装备安装与培训等援助项目。推动“走出去”所在国发展粮食仓储、加工技术、服务管理等方面的标准制定与完善，扩大各方利益汇合点，促进产业链高中低端融合。
参考文献：
[1]于海龙，崔凯，臧良震.“一带一路”与深化农业合作专题研讨会综述[R].“三农”决策要参，2017（18）.
[2]宋洪远，张红奎.中国企业对外农业投资战略研究[M]，2014年，中国发展出版社.
[3]陈锡文.农业农村改革发展关注三大问题[J].决策探索，2012（8）.
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