重大疫情应对中的政府责任分析
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作者:邓少华 樊召玲
摘 要：通过对新型冠状病毒肺炎疫情的认识，探讨了我国各级政府处理新型冠状病毒肺炎疫情中应对措施的典型案例，比较了地方政府应对同一场重大突发公共卫生疫情的应急处理反应意识和应急管理能力，评估了在重大疫情防控过程中的政府责任。分析得出应通过完善制度设计及相关法律法规、专业化治理水平、积极构建政府决策者与医护专家有效沟通渠道等举措，来提升我国各级政府面对重大疫情的政府责任能力。
关键词：新型冠状病毒肺炎;重大疫情;政府责任
中图分类号：F24
文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.035
新型冠状病毒肺炎给人们带来了灾难，面对这场重大疫情，党中央高度重视并迅速做出决策部署，全国上下团结一致，同舟共济抗击疫情。但在疫情防控管理过程中，存在一些地方政府在处理疫情时政府责任主体缺失，对疫情发生初期信息披露得不及时、过高的确诊标准等情况，以及对捐赠物资的随意处置等问题，发生了如黄冈“一问三不知”卫健委主任、“不作为”的湖北红十字会3名领导及大理市违法扣押征用防疫口罩等情况。故尝试通过梳理新型冠状肺炎疫情防控中凸显的典型政府责任问题，来进一步研究处理应对重大疫情中如何建设责任型服务型能力型政府。
1 重大疫情的主要特征
重大疫情具有发生的突然性、蔓延的快速性、演变的不确定性、处置的紧迫性和后果的无法预测性等特征，在很大程度上是对社会生命财产安全的威胁和对正常社会生活秩序的挑战;从时间序列上可分为潜伏期、萌芽期、生成期、爆发期、相持期和衰退期六个部分。无论是由自然因素造成的重大疫情和由人为因素造成的重大疫情，两者是可以互相转化的，都可能导致某些社会基本活动的中断或瘫痪。
2 政府责任概念分析
2.1 理论渊源
政府责任的理论渊源主要来源于以下三个方面：（1）经济自由主义，代表人物是英国古典政治经济学家亚当·斯密，认为政府只是充当“守夜人”的角色，政府的责任只是保障人权、国防、司法、工程建设。社会问题的解决应依靠个人而非政府和社会。（2）国家干预主义，代表学派为凯恩斯主义、新剑桥学派等。它主张强调自由市场机制的缺陷必须通过国家干预来弥补，肯定政府在社会经济发展中的重要地位。（3）中间主义，是介于国家干预主义和经济自由主义之间的第三条道路，强调个人责任的回归。
2.2 政府责任的分类
根据承担的具体内容分类为以下四类：（1）制度设计与规范责任，指通过各种制定各类法律法规，规范包括政府在内的各类社会主体的责任。（2）财政责任，指通过财政手段支持政府履行相应职责。（3）监管责任，指政府在制定好制度与规范设计之后，需要建立相应的监管机制对其进行监管。（4）实施责任，从政府责任的意义上说，实施责任是保障政府各项制度机制运行的核心内涵。
3 新型冠状病毒肺炎疫情防控与政府责任个案分析
新型冠状病毒肺炎疫情是一场从公共卫生领域波及社会各个领域的重大突发性公共卫生危机。从2019年12月8日武汉卫健委官方通报出现了新型冠状病毒肺炎疑似病例，到2020年4月6日国家卫健委最新关于新型冠状病毒肺炎疫情报告，截至当天国际标准时间16时整，湖北共有新冠病毒累计确诊病例67803例，累计治愈病例64014例，累计死亡病例3212例。其中武汉共有新冠病毒累计确诊病例50008例，累计治愈病例46863例，累计死亡病例2571例。我国共有新型冠状病毒肺炎确诊病例和疑似病例83005例，累计治愈病例77354例，其中累计死亡病例3340例。全球有疫情的国家和地区数目增加到178个，全球累计确诊病例1190792例，累计治愈率185473，累计死亡66047例。我国国家卫健委确认新冠病毒为疫情病原是在2020年1月8日。在1月22日中国疾控中心报道新型冠状病毒的来源是野生动物。从2020年1月21日开始国家卫健委有每日准确、可靠的疫情通报和发布，2020年1月29日新型冠状病毒肺炎确诊人数超过2003年“非典”确诊病例数。得知存在疫情事实之后，政府相关职能部门应当立即采取强有力的决策能力和相应对策来有效地防范重大疫情。尤其是在疫情防控的第一阵线，更应该拿出有力措施。但从此次新冠肺炎病毒疫情的实际发生和发展来看，在疫情发生的初期和中期，一些地方政府责任部门没有及时履行政府责任，没有果断决策采取措施或者没有有效实施应对重大疫情危机管理，对于非法大规模残害消费携带有病毒溯源的野生动物控制措施不力，以及对于疫情发生初期政府职能部门忽视医护人员专家的警告提醒是导致这次重大疫情发生的原因。通过选取湖北省政府和河南省政府处理应对新冠肺炎疫情的2个不同的个案，来分析不同地方政府对同一场重大疫情所采取的反应时间和应对策略，以及由此而导致的不同后果。
以湖北省新型冠状病毒肺炎疫情与政府责任评价为例，在2020年1月20日国家针对新型冠状病毒肺炎统一指挥展开第一阶段疫情防控前。2019年12月8日武汉卫健委官方就通报了疑似病例，而后近半个多月出现真空期。在2019年12月26日湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先发现4例肺炎异常病例，并上报省、市、区三级疾控处，但这时并没有引起当地政府的注意。而在2019年12月30日李文亮医生在微信群提醒注意防范传染病（新型冠状肺炎进入公众视野），2020年1月1日武漢市公安机关对李文亮医生等8人定性为“散布谣言者”进行教育、批评。甚至在2020年1月10日当李文亮医生等多名一线医护人员被感染后，2020年1月14日武汉卫健委报告依然称没有证据显示人传人。其政府公共行政责任部门在这次疫情发生初期没有很好的预测与预防，在重大疫情处理中表现了明显的经验不足和决策失误，在疫情发生的萌芽期及生成期没有做到有效控制疫情，导致疫情大范围爆发，如表1所示。
以河南省新型冠状病毒肺炎疫情与政府责任评价为例，河南省是人口大省，同时也是劳务输出大省，外出打工人数庞大且打工地点分散，而在地理位置上河南省紧邻疫情主战场湖北省。通过分析河南省政府针对疫情采取应对措施时间序列，在新冠肺炎疫情爆发第一阶段前，河南省政府就已快速反应应对疫情防控，实施针对传染源地区如武汉方向道路交通管制，而到2020年1月20日国家卫生健康委确认河南省郑州市首例输入性新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例时。河南省政府已将防疫标语宣传至自然村。21日就针对疫情开展联防联控，禁止售卖活禽、新增130所定点医院、525家医院开设发热门诊、全面排查武汉甚至外来人口、交通要塞测体温、公共区域及小区消毒、电视直播、手机短信推送、广播循环播放、到武汉的车票免退票手续费、从城市到乡村全面防控等措施严防死守疫情扩大和蔓延，同时做到了未雨绸缪，有备无患。在打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战中，河南省政府的工作得到社会大众的广泛认可。面对疫情防控，河南省政府体现出了一个责任型政府的担当与作为如表2所示。
4 新型冠状肺炎疫情防控暴露出的政府责任问题
4.1 制度设计层面存在缺陷
目前我国《中华人民共和国传染病防治法》（2013修正）在疫情控制方面对疫情发生的潜伏期萌芽期及生成期等方面并无清晰规定，如其中第四章疫情控制中的第四十二条只说明了当传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径。而对于当疫情处在潜伏期、萌芽期、生成期等阶段时，各级地方政府应如何感知与应对，以及相应政府责任并无清晰规定。另外针对重大疫情演练预案与实际应对措施，一些地方政府存在并无清晰规定的现象及问题。
4.2 疫情传染源地区政府部门对新冠肺炎疫情苗头没有足够重視
在疫情发生初期，疫情传染源地区政府部门忽视一线医护专家的警告，如李文亮、张继先等一线临床医生感知到此次疫情的严重性时，上报省市区三级疾控处以及示警注意防范传染病。但是政府职能部门并未针对这特殊情况及时采取应对措施及感知其风险后果从而重视控制和隔离疫情，防止疫情传播范围扩大泛滥。甚至在疫情生成期，出现多名一线临床医生被确诊感染新冠肺炎，而一线临床医生被感染是疾病人传人的敏感信号。以及在2020年1月15日，当国家疾控中心启动一级应急响应后，疫情传染源地区政府职能部门也并无采取任何有效措施应对疫情的措施。
4.3 地方政府决策者应对和处理重大疫情的能力不足
一些地方政府在防控疫情过程中筹集及分配物资方面、针对当地情况展开突发疫情预演与应对预案方面缺少经验和专业性应对演练以及地方政府工作人员缺少了解相关防控疫情的法律法规，导致发生了如黄冈“一问三不知”卫健委主任、“不作为”的湖北红十字会3名领导及大理市违法扣押征用防疫口罩等违背应对重大疫情中地方政府的监管责任和实施责任的事件发生，对政府形象造成一定程度的负面影响。
4.4 政府决策者与医护专家缺乏沟通渠道
在新冠肺炎疫情萌芽期和生成期，疾控专家和一线临床医生和地方政府部门并无直接有效的沟通传达疫情全面信息的渠道，例如在2020年3月24日国家卫健委高级别专家组成员、中国疾控中心流行病学首席科学家曾光做客人民日报客户端、健康时报主办的《人民名医》时讲道，在疫情处在萌芽期及生成期的早期阶段，国家卫健委专家组在疫情传染源地区没见到相关的省市主要领导，政府决策者与医护专家缺乏沟通渠道。
5 经验教训及对策性建议
5.1 完善制度设计及相关法律法规
首先应完善《传染病防治法》关于疫情防控中关于疫情处于潜伏期、萌芽期及生成期时，地方政府如何展开应对措施的立法问题、明确新发传染病概念界定以及如何上报下达的立法问题及推进预防性传染病立法进程。另一方面应尽快研究传染病疫情信息公布制度的立法问题，特别是重视一线临床医护人员关于传染病的判断以及报告，针对一线临床医护人员制定及时有效简明的疫情报告管理制度体系。以及完善各区域应对及预防重大疫情的预案制定和平时演练。
5.2 完善专业化治理水平，让专业人干专业事
在这次新冠肺炎防控疫情中，河南省政府在疫情防控中的一系列措施广受赞誉，在疫情处在萌芽期就加强重视程度，及时预判了本次疫情的严重性，果断采取应对措施。提出联防联控负责人可以代表省委省政府部署工作。医疗卫生是极为专业的领域，需要内行带领应对，河南省政府让专业的人干专业的事，充分体现对医疗和疾控专业人员的尊重和信任。在这场抗击疫情战争中，河南省政府的工作得到了社会大众的认可。因此重大疫情应对中各级政府应完善专业化治理水平，让专业人干专业事，有效防止新冠病毒疫情的前中期防治中出现的迟缓、失误和问题。
5.3 积极构建政府决策者与医护专家有效沟通渠道
在重大疫情发生的各个阶段，应积极构建医疗专业人士与政府决策者之间的有效沟通渠道，建立有效机制保障医疗专业人士以及公共卫生专家组成员可以直接与政府決策者对话，让政府决策者可以直接听到专家组的声音，并能被采纳，从而提升政府决策能力。使得公共卫生信息能够转化为及时、有效的决策。尤其是疫情发生的早期阶段，在监测、防范、锁定传染源等方面，政府责任应当及时提升，弥补不足。
6 结语
面对这次新冠肺炎疫情的爆发，我国各级政府及全国人民万众一心防控疫情，在防控疫情过程中坚持全国一盘棋，在新冠肺炎疫情爆发时及时采取有效应对措施，及时发挥政府责任，有效防止并控制疫情的扩大与扩散。但在疫情前期以及中期防控出现应对不力的原因与漏洞，各级地方政府需要完善应对重大疫情的反应能力和决策能力，在疫情初期及时发挥政府责任。
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（注：本文收稿日期2020-04-21）
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