脱贫攻坚与乡村振兴的衔接机制

作者:未知

  摘要:当下是“脱贫攻坚”与“乡村振兴”战略衔接的关键阶段,二者的有效衔接关系到农村工作重心的逐步转移,关系到“两个一百年”奋斗目标的有序推进。巩固发展优质扶贫产业对进一步推进乡村振兴具有重大意义。现以江西省L村的产业发展为例,对“脱贫攻坚”和“乡村振兴”的衔接机制及产业发展的政策与实践困境进行分析研究。并对存在的问题提出了抓好产业和人才两大重点;强化产业扶植力度;健全贫困地区的基础设施建设和生活配套体系;完善衔接过程的社会保障制度和利益联结制度;解决民众精神贫困问题等政策建议。
  关键词:脱贫攻坚;乡村振兴;衔接机制
  中图分类号:F320.1    文献标识码:A
  文章编号:1005-913X(2020)08-0060-05
   一、前言
   脱贫攻坚和乡村振兴都是为解决我国“三农”问题而实施的重要战略措施,当下二者正处于关键性的交汇时期,发展巩固优质扶贫产业能促进“脱贫攻坚”和“乡村振兴”战略有效衔接,对于稳定落实农村工作重心的转移以及有序推进“两个一百年”的奋斗目标也有着重要的意义。自党的十八大以来,政府的工作重心逐渐偏移为如何解决“三农”问题,中央针对农业、农村、农民三大方面分别做出了一系列的重大战略部署。在深入推进脱贫攻坚的背景之下,我国农村的贫困率从1978年的97.5%降到2018年的1.7%,实现了国内大规模的减贫。习总书记在十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,其中最突出问题则主要集中于国内城乡发展不均衡。2020年不仅是脱贫攻坚战的收尾之年,需要稳定实现“两不愁,三保障”,实现在现行标准下农村贫困人口全面脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,同时也是乡村振兴战略开局的关键之年,提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求则是对脱贫攻坚战略成果的进一步深化。
   目前,学界有关于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中关于产业扶贫的研究有以下几类。第一是产业扶贫作用机制的相关研究。古川等针对贫困户参与不足、长效机制难以建立的问题,例证了宜章县产业扶贫“四跟四走”这一有效机制,通过丰富资产性收益的渠道、发挥“能人”示范带动作用、引入产业发展项目等措施,构建了利益联结机制。[1]林万龙等研究根据产业扶贫对贫困人口的作用机理,该研究还提出了救濟式产业帮扶模式,即利用产业扶贫资金。[2]第二是产业扶贫的相关模式研究。按照扶贫资本类型,产业扶贫模式主要可划分为文化扶贫模式、生态扶贫模式、旅游扶贫模式、以及金融扶贫模式四种模式。池永文将文化扶贫定义为,变文化资源优势为文化资本优势,将特色文化形成产业以破解“贫困陷阱”。[3]杨成、孙秋将生态扶贫定义为,通过促进本土资源、市场资源、扶贫资源的有效衔接,贫困地区土地资本、劳动力资本、生态资本等核心要素的带动运转,兼顾减贫与生态双重目标,实现贫困地区减贫和生态保护“双赢”的扶贫模式。[4]李永东认为产业扶贫与环境扶贫在内涵及模式等方面存在很大差异,但是产业扶贫若能够克服环境负面外部性影响并增进两者之间的优化协同,则可促进绿色资源的有效配置和当地经济的发展。[5]赵红艳认为在政府主导和有效干预下,金融供给和金融需求可发生耦合,金融能够助推经营主体产业发展并逐步达到稳固均衡,因此,因积极探索产业扶贫资金融资模式的创新,不断提升产业资本的融资能力,继续加大对产业的资金投入。[6]第三是产业扶贫基层治理的相关研究。袁明宝解构了基层政府的产业上马变通性执行的逻辑。具体为完成贫困村出列的考核目标,基层政府短期内“硬上马”扶贫项目,并将本应该用于全镇的资源全部集中于贫困村,最终导致基层政府完成了贫困村出列任务却未实现其对贫困户的承诺。[7]蒋永甫等阐释了基层政府对产业扶贫资金投向的选择异化逻辑。该研究解构了基层政府基于对资金的安全与管理的考虑,将扶贫资金入股龙头企业,实现扶贫资金资本化运作的治理逻辑。[8]
   综上,目前对于产业扶贫来促进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的研究多数停留在对于产业扶贫自身的模式、作用机制上进行研究,缺少对脱贫攻坚和乡村振兴衔接过程中产业扶贫困境的实际联系。当下多数研究都从理论角度进行分析,缺乏实证考察类的研究成果。此研究将从脱贫攻坚与乡村振兴的政策衔接逻辑入手,对L村产业发展情况进行分析,发现政策落实过程中出现的问题,并提出有效建议,达到促进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的目的。
   二、脱贫攻坚与乡村振兴的政策衔接逻辑
   (一)脱贫攻坚与乡村振兴的政策变迁
   1.脱贫攻坚的政策变迁。2013年11月,习近平总书记在湖南湘西花垣县十八洞村考察时首次提出要坚持“精准脱贫”的观点,为扶贫工作指明了方向。2017年10月,十九大报告中指出,我国脱贫攻坚战取得了决定性的进展,但在民生领域还有不少短板,脱贫攻坚任务艰巨,城乡区域发展和收入分配差距依然较大,群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。2018年6月,《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》再一次提出在未来三年要清楚认识脱贫攻坚战中的困难与问题,需要加大产业扶贫力度,强化到村到户到人,精准帮扶举措。2019年中央一号文件进一步提出要巩固脱贫攻坚发展成果,做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接。同年3月,习近平总书记强调指出,贫困县摘帽后,也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚,要继续完成剩余贫困人口脱贫问题,做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。这些都为后续实现全面脱贫、防止返贫的政策提出了要求,指明了方向。
   2.乡村振兴的政策变迁。2017年党的十九大报告中正式提出了乡村振兴战略,提出了以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。指明要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化的进程。2018年1月,《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步明确乡村振兴的总要求和总任务,指出要以产业兴旺为重点,提高农业发展质量。2019年中央一号文件中指出,要以乡村振兴战略为总抓手,深化农村供给侧结构性改革,在打赢脱贫攻坚战,同时全面推进乡村振兴。2020年1月《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中进一步强调要认识到2020年“三农”工作的特殊重要性,要加快补齐农村基础设施和公共服务的短板,发展优质产业,提高村民的满足感和幸福感。    (二)脱贫攻坚与乡村振兴的政策关联
   1.脱贫攻坚与乡村振兴的一致性。一是增加农民收入。脱贫攻坚的主要任务是实现农村贫困人口脱贫,通过发展特色优质产业带动农村经济发展,提高贫困户收入,实现贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平。而乡村振兴是在脱贫攻坚的成果上进一步推进农村治理体系现代化。致力于提高农业产业的综合生产水平、促进农村一二三产业的融合发展,促进产业兴旺,使得农民能够合理分享到产业链增值所带来的收益,来进一步的拓宽农民的收入渠道,增加农民的收入。二者在实现各自目标的过程中,农民收入增加都是其最直接的体现,实现脱贫。二是巩固基础设施水平。脱贫攻坚的主要对象是对于贫困地区,尤其是对于特困地区而言,扶贫工作的重点便是抓牢根基建设,加强教育、医疗、产业、社会保障等一系列的民生工程。三是提升村庄集体经济。不论是脱贫攻坚还是乡村振兴都强调提高村庄的综合能力发展,致力于通过产业发展解决农村集体经济组织难、发展慢的问题。在脱贫攻坚战中要求扶贫工作整村推进,分批实施。通过发展特色支柱产业来改善农村原本落后的生产生活条件,增加村庄集体的经济收入。同时引进企业入驻,帮助农村增加就业,发展集体经济,筑起村民发展产业的基石,从而缓解村庄和集体经济“空壳化”的局面。而乡村振兴战略在脱贫攻坚的基础上提出了更深入的开展提高農村集体经济的措施。通过产业发展带来的收益,激发农民致富的内生活力,将农村劳动力从“分散”转变为“集中”,从而促进农村集体经济的发展,是实现乡村现代化的必由之路。
   2.脱贫攻坚与乡村振兴的差异性。一是贫困户脱贫与农民增收。脱贫攻坚战需要在紧跟既定的计划,完成贫困户脱贫的任务,并且目标群众聚集于贫困区域,我国现行政策下对于贫困户和非贫困户的界定标准十分清晰严格,要求要精准到户,精准识贫。而乡村振兴的战略规划涉及到所有农村、所有农民、所有农业,强调农村的全面振兴,具有广泛性和市场性等特点。二是产业发展与产业兴旺。从产业建设维度而言,脱贫攻坚战略中提出产业扶贫,采取招商引资,发掘优质特色产业,探索不同的利益联结机制,初步建设产业基础格局,通过促进贫困区域的产业发展,刺激贫困户自身发展能力、带动当地的经济发展,帮助贫困户增加就业、脱贫增收。而乡村振兴则强调产业兴旺是重点,通过构建现代化、技术化的产业生产模式提升农业产品竞争优势。三是村庄出列与村庄振兴。从二者的目标关系而言,脱贫攻坚战略聚焦解决贫困问题,确保贫困县全部摘帽,村庄实现整村“出列”。而乡村振兴战略则是在村庄脱贫出列之后,对取得的成效进一步的稳定及巩固提升。脱贫攻坚是解决全面建成小康社会的底线问题,在实现目标后仍有一些问题亟待解决,还需把握产业兴旺对于振兴农村地区的积极作用,合理优化产业的结构、引入现代化科学技术促进城乡产业联动创新发展,确保乡村振兴战略的有序推进,实现贫困村从“村出列”走向“村振兴”的进一步跨越。
   三、L村产业发展的案例分析
   (一)L村村情概况
   L村位于江西省中部G市西部,四周环山,村庄消息闭塞,教育、医疗等资源发展十分落后,具有山区深度贫困村的典型特征。村庄辖区面积15余平方公里,耕地700余亩,林地15 000亩,森林资源丰富。全村310户937人,贫困人口721人,占总人口比例的77%左右,大多有依靠传统种植业为生。
   (二)精准脱贫时期产业发展实践
   根据调研发现,从2014年精准脱贫政策开始实施以来,L村决定根据村庄的地形优势,计划依托G市草莓种植专业合作社种植草莓成熟的种植技术、销售渠道,以“种植大户+村集体+贫困户”的形式试点打造产业扶贫项目“L村草莓培植基地”,让贫困户从“输血式”向“造血式”扶贫转变,达到“精准”脱贫致富目的,促进贫困户有效脱贫。在项目实施前期,L村与合作社对草莓市场进行了考察,获悉草莓市场价格较为稳定,自2007年以来收购价格不低于15元/斤,平均收购价格约为17.5元/斤,市场销售价约为25元/斤。通过合作社了解到草莓种植产量4 000斤-6 000斤/亩,若该产业正式投入运作,合作社安排专业技术人员驻点提供技术支持的同时,也会负责项目全过程管理。在项目的具体落实过程中,L村计划以L村委会、合作社主要负责人为合作主体,通过L村村委会组织贫困户参与项目的建设,入股分红,同时尽可能联系村庄中有劳动能力的贫困户参与务工,解决贫困户的就业问题。合作社通过合资方式,派遣扶贫工作队入驻L村,配合村委会落实种植基地土地、协调解决项目实施过程中的民事青赔等工作。负责新时期精准扶贫财政专项资金申请、公示、签收工作。在草莓成熟后,负责产品的销售工作。联合村委会商定贫困户收益分配。
   从2014—2017年底,该产业平均每年的产量约为4 000斤/亩,每年种植草莓收益约为70 000元/亩,纯利润36 600元/亩。按照种植打造180草莓基地计算,总收入约1 260万元,纯利润约为658.8万元。依照项目收益分配以及项目实施过程中,经双方确认的实际投入资金比例为依据,按照成本预算的投入资金计算,L村委会可统筹项目收益总收入630万元,纯利润329.4万元。在家务工贫困户则可通过参加务工每年获取报酬47万元。
   (三)乡村振兴背景下产业发展实践
   2018年国家提出乡村振兴战略,提出建设美丽乡村。L村以农村综合改革为契机,结合乡村振兴战略政策,创新发展草莓种植采摘+旅游的新型产业扶贫模式,加快推进L村一二三产业的融合发展。L村于2018年8月成立了安游专业合作社,在L村发展乡村旅游项目,先后整合了二百五十多亩闲置土地和已有的草莓种植基地,形成一个规模近三百亩的乡村旅游园区。在各级党委政府关心支持以及农业、扶贫、旅游等部门指导下,由L村精准扶贫帮扶单位省旅游局进行协调引导,L村村民组成的安游专业合作社和L村贫困户组成的草莓合作社联合实施产业扶贫项目,建有百亩花田、蔬菜采摘、亲子乐园和拓展、柴火野炊区、农耕体验区以及动物互动区等。建成休闲农家乐、观光旅游、丛林探险、农耕体验、亲子采摘、科普教育等功能的产业融和发展基地。通过打造农业+旅游的乡村观光休闲和全域旅游目的地,推动乡村田园综合体建设,不断增强农产品加工能力和旅游吸引力,促进三产融合发展,带动周边产业调整升级。    在项目试运营的一年过程中,L村举办了首届草莓采摘暨美食嘉年华活动,活动接待游客约1.42万人次。园区根据市场需求及时调整发展思路,从原来单一的采摘项目向亲子体验、农村体验等多元化乡村文化元素方向调整,举办了民俗体验日、美味野餐比赛和亲子丛林竞技等活动。开业一年,共接待游客约4.15万人次,产生直接经济效益一百二十万多万元,带动周边群众增加收入约三十五万多元,为当地群众带来务工收入五十八万多元。有力的帮助了L村贫困户脱贫增收。同时,L村的各类基础建设也得到了提高,村委会利用获取的收益对L村的道路、危房都进行了基础改造。园区还长期聘请了当地的贫困户为员工,扩宽了原来单一的通过务工增长收入的方式。
   四、产业发展的政策与实践困境
   (一)产业发展基础弱
   L村地理位置的局限性、信息流通的延时性、村民受教育程度差异等都是制约L村产业发展的关键因素。例如在L村推行新产业发展初期,多数村民过于依赖传统农耕产业,小农思想严重,导致“变革”与“守旧”之间的矛盾日益突出,扶贫产业推行困难大。其次,L村地处偏远山区,公路基础设施落后,产品转销过程中运输成本高,难以吸引企业合资入驻。总体来看,L村的产业发展基础较为薄弱,支柱产业的示范带动效应不强,村民对于农民专业合作社等新型合作生产组织形式的接受程度有待提升,且L村多以农业生产活动为主,第二、第三产业的发展还处于起步阶段,仍有不少短板瓶颈,如产业链延展性差,持续性的产业脱贫能力不足。总而言之,L村产业经营效益不高,处于微利保本状态,抗击市场风险能力有限。
   (二)新兴人才产出少
   随着社会经济的不断发展,城乡发展不均衡的势态日趋显著,L村内各户形成 “以代际分工为基础的半工半耕”家计模式,村中有一定知识水平、年富力强的青年从农村进入城市,留守人员多为老人及儿童,L村人口资源“空心化”和“贫血症”问题严重。值得注意的是,脱贫攻坚政策实施以来,资源分配直接对户对人,注重短期实效而忽视村庄的人才建设问题,并未将扶智与扶贫有机结合。大量人才流失致使L村成为“人才荒地”,当下L村内农业科技人才特别是创新人才、高技能人才匮乏,科技支撑的力度不够。村中有影响力、号召力的“土专家”工作模式传统老化,领头致富能力素质严重不足,村内领头发展新产业的乡土人才、实用人才更是稀缺。
   (三)村干部素质参差不齐
   现阶段,国家深度贫困地区协调推进精准脱贫攻坚与乡村振兴的系统性体制机制还不尽完善,应具备的组织保障、协同配合、统筹规划等机制尚未建立健全。精准脱贫攻坚与乡村振兴战略的相关工作在一定程度上依旧各自为政,且L村村干部队伍整体呈现年龄结构不优、素质偏低现状,对于国家颁布的政策一知半解,在国家大量资源下行至村庄的过程中“面子户”“人情保”现象大量产生。个别单位走过场、重应付的现象依然存在。村干部关注重点并未聚焦在帮助贫困户脱贫解困上,而是将注意力放在长“长耳朵”四处探听监督考核组的考核时间和考核机制上,存在应付式扶贫、挂名式扶贫现象,没有起实质性的帮扶作用。
   (四)生活环境恶劣与发展性设施落后
   社会服务体系建设的落后是L村产业发展过程中亟待解决的重要问题。当下L村的基础设施建设和生活配套设施已不能满足村民的日常生产和生活的需要,脱贫工作异化为被动式脱贫的模式。村内根深蒂固的安土重迁思想,在进行規化重建各类基础设施过程中,“钉子户”冒头现象严重,为建设“生态宜居”的生活环境增添了难度。L村村民居住在地形复杂的山区,以散居模式为主,难以实现耕地集约,公路、水电网络等基础设施很难达到全覆盖。除基本公共服务供给不足和发展保障能力弱等问题突出外,村内基础设施废置现象严重。
   (五)各类项目发展潜在短视性和功利性
   在L村发展产业的初期阶段,村干部过于追求效益和收益,在项目投资前期将多数资源投入部分周期短、见效快和易评估的产业项目之中,并未考虑扶贫产业持续发展的可能性。例如该村农林业资源丰富,村内产业却集中发展畜牧业如山鸡、野兔等,虽在短期内实现了农户增收的目的,但无法保持长效持续性的发展空间,现阶段畜牧产业发展方面特色不足、同质化现象严重,各地市场竞争严重。同时L村在实行产业扶贫的过程中,并未对产业市场进行风险估计,对产品前景和发展方向考虑不足,为后续实施乡村振兴阶段的产业兴旺埋下隐患。总之,短期化、缺乏特色的产业带来的发展空间和收益极其有限。
   (六)贫困群众的精神贫困
   在脱贫攻坚不断推进的过程中,L村的扶贫产业逐渐异化为单纯的物质扶贫,资源直接下行至贫困户个人,短时间内各项福利堆垒,造成了L村内多数贫困群众自身脱贫意识缺乏,以当贫困户为荣,等、靠、要、争政府扶贫救济。此类做法导致村内“脱贫户否认脱贫,非贫困户抢着贫困”的现象频出,村内扶贫工作难以进行。并且通过政策福利脱贫的村民一旦失去扶贫资源,具有极大的返贫风险。从目前来看,产业需要时间发展完善,短期内获得收益难以满足贫困户现实需求。因此对于L村贫困户而言,参与产业建设的积极性并不高,产业发展的内生动力依然不足。
   五、发展建议
   (一)抓好产业和人才两大重点
   为了更好地发挥产业扶贫在促进减贫工作中的有效性,能帮助L村产业实现初步稳固的发展,为产业振兴奠定牢固的基础。L村委会应贯彻落实农业供给侧改革的要求,提高其自身的市场竞争力,促进小农经济多方面发展。第一,抓好产业扶贫,拓宽农产业发展的方向,挖掘村庄内各类资源的各种功能和价值。第二,大力推行人才振兴战略,呼吁村内外流的人才回乡发展,并且从高校专项引进技术性人才,为脱贫攻坚和乡村振兴提供坚实的人才保障。第三,在产业发展过程中,L村应注重人才福利问题,改善村干部的选举方式,吸纳优秀的大学生村官进入公务员队伍,帮助脱贫攻坚战的优秀干部留住工作,为农村留住人才,促使他们从生力军转化为主力军。    (二)强化产业扶植力度
   现应从以下三个方面提高产业支撑的强度,促进农村集体经济组织的发展扩建。第一,L村应加快完成农村集体产权改革,通过将发展集体经济作为凝聚贫困户利益、共享产业发展过程中红利的重要方式。通过寻找合作企业壮大集体经济的发展,通过项目进村拓宽村庄的集体经济收入来源,帮助贫困户增收增产。第二,L村应组织形成多元化的合作社形式,加快村庄内二三产业的发展速度,促进一二三产业融合发展。第三,鼓励对口帮扶单位将帮扶重点从贫困户个体转向乡村合作机制建设。项目的发展离不开村民的参与,为此帮助村民建立起规范的合作组织是十分必要的。L村可以通过引导村民入股项目、参与务工的方式与贫困户建立起长效的利益联结机制,提高村庄的组织能力和集体行动能力。
   (三)健全贫困地区的基础设施和生活配套体系
   基础设施建设是产业发展的根本,农业农村基础设施建设和生活配套体系是全面实现乡村振兴的关键所在,二者都可以直接或者间接的带动农村的经济增长。对L村而言,首要任务是应该合理规划村民分布,改善村中分散居住的格局。L村可以借鉴学习脱贫攻坚战略中易地扶贫搬迁政策,对居住在村庄边缘贫困户实施搬迁旧宅基地腾退奖励性补助等措施,减轻实现水、电、路、讯全覆盖项目过程的资源浪费和资金压力。将建设重心聚焦于危房改造、生活废水处理、居民超市等生活配套项目和生态保护工程方面,通过建立生态宜居的新农村,拓宽发展潜力,促进产业升级。
   (四)完善衔接过程的社会保障制度和利益联结制度
   当下应从以下两个方面完善社会保障制度,强化精准脱贫攻坚和乡村振兴衔接的制度黏合。第一,L村应着力抓好组织保障工作。对于G县政府、H乡政府两级而言,应当承担起组织协同的责任,对于L村的“村两委”,需要因地制宜,突出发展特色產业,落实精准脱贫攻坚与乡村振兴的具体衔接工作。第二,要构建科学的利益联结机制,把确保村民持续增收嵌入精准脱贫攻坚衔接乡村振兴的牢固环节。L村村委可以通过股份分摊、产业福利等方式保障农民可持续增收,实现脱贫致富。并且应当注意在推进产业扶贫过程中,完善利益分配制度,让贫困群众合理分享全产业链的增值收益。
   (五)解决精神贫困问题
   现应从外部奖惩和内在教育两个方面消除贫困户的精神贫困。首先从外部奖惩而言,L村应树立“致富领头羊”的形象,加强脱贫致富典型代表的宣传教育。对于“低保懒汉户”的现象,实行“多次拒绝工作减停低保”等处罚措施,通过外部力量让村民走出精神贫困,激发脱贫致富的内在动力。从内在教育而言,L村以当地本土地区的文化传统和心理特点为依托,开展技能培训、农民夜校等,提高贫困群众的基本素质,让贫困群众树立起自立自强的意识。只有在脱贫攻坚过程中让贫困的村民摆脱精神贫困,树立起战胜贫困的信心,才能激发其以主人翁的责任感参与振兴乡村、建设美丽家园,培育乡村振兴的持续内生动力。
  
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  [责任编辑:王功巧]
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