发力“新基建”政府要发挥五大积极作用

作者:未知

  新型基础设施建设(简称“新基建”),自今年政府工作报告明确提出以来,已成为当前国内最热门词汇之一,受到政产学研等社会各界广泛关注。部分学者将新基建作为激发新消费需求、助力产业升级、应对疫情冲击的“良丹妙方”,各地政府也都出台了一系列新基建相关的行动方案或投资安排。在当前新基建大潮来袭的背景下,新基建到底“新”在什么地方,有怎样的作用,又会面临哪些潜在的风险,对政府提出了怎样的要求,尤其需要冷静的思考。
  一、新基建的内涵和作用认识
  新基建这个概念,来源于2018年末的中央经济工作会议,经过不断发展,最终写入2020年政府工作报告,提出“要加强新型基础建设,发展新一代信息网络,拓展5G应用,建设充电桩,推广新能源汽车,激发新消费需求,助力产业升级”。根据国家发改委新闻发布会的权威解释,新型基础设施是以新发展理念为引领,以技术创新为驱动,以信息网络为基础,面向高质量发展需要,提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。新基建主要包括三方面内容:一是信息基础设施。主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施,比如,以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施,以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施,以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。二是融合基础设施。主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术,支撑传统基础设施转型升级,进而形成的融合基础设施,比如,智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。三是创新基础设施。主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施,比如,重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。
  从国家权威部门的定义,我们不难看出,新基建之所以被冠之以“新基建”,核心在于时代背景、产业背景的要求,那就是数字经济的发展,数据要素成为经济活动数字化、产业提质增效的关键要素。首先,是“设施新”,信息基础设施作为新基建的第一大类别,既是信息技术进步、新一代信息技术产业发展的现实需要,也是实现信息技术、数据要素与现实社会及实体经济结合的重要“连接器”。其次,是“应用新”,融合基础设施既是对现有基础设施的数字化改造升级,同时也是新一代信息技术产品、服务深度融合的应用场景,进而也是支撑要素高效流动配置的支撑性设施平台。第三,是“要素新”,在传统经济时代,土地、资本、人力是经济社会生产系统的关键要素;在数字经济时代,万物互联,万物皆为数据,数据就是生产力,新基建对应于数据要素,是数据要素进入实体经济的重要通道,同样也是虚拟世界与现实世界直接的“转接器”。最后,是“作用方式新”,从本质上看,“新基建”核心是新型产业基础设施,是以新一代信息技术、信息产品和信息服务全面渗透和应用为依托,直接作用于信息产业集群,作用于传统产业的数字化升级,对产业转型升级和经济质量效益的影响更为直接和更为巨大。
  正是基于此,各方专家学者都认为,新基建具有对经济发展的“带动”“放大”和“乘数”三大效应,既能实现对现有传统产业链的有效数字化改造升级,也有助于催生和培育新技术、新产品、新产业、新业态、新模式,带动创业就业,实现以“一业带百业”,推动经济增长由传统要素驱动、投资规模驱动向数据要素驱动转型,是培育经济增长新动能的重要选择。
  二、新基建的投资规模和带动效应认识
  2020年以来,面对新冠疫情对中国经济造成的严重影响,为了完成经济增长既定目标,各地方政府均出台了相比往年更为庞大的投资计划,重点投向就是具有发展前景的新基建项目。据不完全统计,截至目前,全国已有25个省市的政府工作报告提及新基建,其中21个地区表示将推动5G建设与布局等相关工作。
  从涵盖类别来看,新基建涵盖信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三大类别,涉及5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等若干领域。从新基建三大类别的属性来看,信息基础设施最为聚向,指向最清晰,与信息产业、数字经济、传统产业数字化转型关系最为密切,是当前一段时期能够产生直接产业促进作用和经济提质增效的领域;融合基础设施涉及面最广,又具有显著的区域差异,是信息基础设施与传统基础设施各个领域渗透交叉领域,有些涉及直接的产业领域,有些涉及经济社会各个方面,需要分步骤、分阶段有序推进;创新基础设施最具基础性和支撑性,涉及重大科技基础设施、科教设施等,是产业发展、经济升级、社会进步的基础性创新支撑,大多具有投资周期长、支撑和引领长远的特点。
  从涉及面和投资角度来看,新基建投资既有投资领域、投资规模上的优势,也有很强的产业关联带动效应,特别是在新一代信息技术产业领域。以5G领域为例来看,5G 技术的快速发展正在推动包括通信、电子元器件、芯片、终端应用等全产业链的升级。从上游基站射频、光模块、整机等通信设备制造业,到中游网络建设、网络规划设计与维护,再到下游终端及应用场景,整个生态系统涉及基础网络设备商、无线网络提供商、移动虚拟网络提供商、网络规划和维护公司、应用服务提供商、终端用户等,预计可带来数十万亿规模的经济增长。
  同时必须注意到,新基建是全新的基础设施,但一定不是“平地起高楼”,不是在一片空白的基础上,大范围、全领域的投资新建,一定是基于现有产业基础设施、硬件基础设施的补短板、强功能。目前来看,我国新基建的产业基础相对薄弱,短板效应仍然突出,应遵循市场规律和产业规律,立足资源禀赋和发展实际,采取“扬长补短”相结合的方式,统筹推进新基建与产业转型升级。
  三、发力新基建需警惕四类风险
  当前社会各界对新基建寄予很高的期望,政府部门已经开始行动,产业界也纷纷摩拳擦掌。从实施的角度来看,新基建由于涉及面广,参与主体多、资金盘子大,建设周期长,仍有一系列风險亟待提前预判,高度关注。
  (一)资源错配的风险   资源的有限性决定了资源要素配置的选择性命题,如何将有限的资源配置在最能发挥效用的领域,既是经济学研究的核心命题,也是各级政府需要高度关注的现实命题。资源要素配置扭曲会带来有效资源的浪费,使得经济发展和资源利用效率偏离最优状态。如果新基建投资与当地经济社会发展需求不相适应,一味超前投资、过度投资,将出现重复建设、产能闲置等现象,会造成严重的资源浪费。避免要素配置扭曲,就要求地方政府推进新基建应充分结合地区产业特色、发展基础和市场需求,发挥市场配置资源要素的决定性作用,在立足当前、兼顾长远的基础上,明确当前阶段需要加紧布局的重点领域,优先发展能够支撑新基建和新消费同频共振的关键环节。
  (二)布局失衡的风险
  按照国家发改委公布的范畴,新基建涉及三大类基础设施,七大领域,都很关键。当前,许多地方部门都把5G、大数据中心等作为新基建重点投资项目,纷纷加大投资力度,社会资本也将加速向相关领域集聚。腾讯5年5000亿元、阿里3年2000亿元、京东、百度、华为等大企业纷纷制定发布各自的新基建行动。地方政府的发展热情,资本逐利属性带来的企业短视行为可能性增大,有可能加剧各地新基建布局失调风险,亟需进行科学规划、统筹协调。不能仅关注当前热点领域,而忽视其他基础性、战略性领域,更不能脱离地区实际、盲目建设。要坚持量力而行、以新带旧的原则,促进新旧基础设施体系互联互通、开放共享,加速整体转型升级,实现新旧发展动能转换。
  (三)财政赤字的风险
  结合各省份公布的计划来看,完成规模庞大的新基建投资,在很多省份财政资金自给率较低的情况下,财政赤字率提高不可避免。而且,由于新基建项目资金相当一部分来源于不计入地方赤字的专项债,未来地方政府的系统性风险积累将会加大。要特别注意控制宏观杠杆率,一方面尽可能保持金融去杠杆的成果,另一方面防范潜在债务风险。地方政府要做好财政承受力评价,控制好投资时序和节奏安排,创新吸引社会资本参与的方式,避免寅吃卯粮,造成入不敷出、财政赤字加剧的风险。
  (四)项目运营的风险
  新基建既然是基建,就具备基础设施的公用性属性,存在建设周期、运营周期;而且与传统基础设施相比,新基建运营管理环节要求更高的技术属性、专业属性,需要专业团队的高度、长期参与。同时,由于摩尔定律带来的信息技术快速更新迭代影响,在信息基础设施、融合基础设施领域,也可能存在更快的技术更新换代要求,具备更短的更新换代周期。在新基建规划设计之初,就必须考虑其后续的运营模式、运营机制和运营团队,充分评估其更新迭代潜在的二次投资需求,避免建设投资巨大,运营投资更大,建设易,运营难,设施闲置或效应有限等问题。
  四、政府需主动作为,发挥五大积极作用
  新基建本质上还是基础设施,要充分吸收“四万亿计划”相关经验教训,做好系统性谋划与顶层设计,政府要在“新基建”建设与运营中,创新思路,主动作为,核心是要扮演好“五类”角色,发挥市场配置基础性作用,更好发挥政府作用。
  (一)推进职能转变,强化新基建顶层设计
  新基建具有基础性、公共性和通用性等公共服务属性,需要政府基于经济社会发展的大逻辑、大格局、大趋势,立足区域现实发展需求,深化细化新基建的路线图设计,做好财政承受力评价,做好短期、中期、长期谋划,系统布局新基建中长期规划,优化区域、行业布局,做好时间、空间、总量、结构、时序等统筹安排,完善新基建路线图、施工图的顶层设计,统领全局,创造条件,政府职能要进一步实现从指导到引导、从指挥到服务的角色转换。
  (二)加强统筹协调,做好新基建参与方机制安排
  新基建的高度技术属性、专业属性,决定了社会资本、社会主体必将发挥主体作用。政府要创造条件,充分发挥协调作用,吸引更多社会主体参与。要畅通要素流动渠道,打破限制民营经济进入的条条框框和各种隐性壁垒,为各类主体参与新基建创造良好制度保障。要做好各种制度性安排与设计,鼓励不同市场主体灵活运用项目混改、技术入股、知识产权入股等方式开展合作,探索政企合作、多种所有制、多种主体协同合作模式。要平衡各方需求,做好利益共享机制设计,保障不同市场主体平等获取生产要素、市场机会,推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
  (三)做好需求分析,提升新基建项目发包管理
  新基建项目的公共属性,决定了各级政府是新基建项目的买单者和最终产权方。鉴于新基建项目的高精尖技术属性、专业属性,各级政府部门要着力做好新基建项目的需求调研,按阶段、按时序、按紧缺急需度,完善新基建项目管理,当好“新基建”项目的发包方,设计各类应用场景,通过公开招标、揭榜制、定向征集、城市发布、城市合伙人等多种方式、强化各类应用场景向企业开放,鼓励参与企业将新技术、新模式与区域应用场景深度结合,以新技术应用推动区域产业升级,促进上下游产业链融通发展,积极推广新业态、新模式,加快培育区域新的经济增长点。
  (四)做好融资安排,探索新基建多元化融资渠道
  新基建投资规模大、周期长,仅靠财政投资、专项债融资远远不够,要充分调动社会投资的积极性,努力实现项目融资的多元化、可持续性。政府部门要立足当地财政收支状况,结合新基建项目投资计划安排,做好新基建项目的金融服务供给,优化完善政策设计,通过 PPP、BOT、BT、TOT等多种合作方式,引入企业债券、信托融资、私募股权投资、中期票据、供应链金融等模式拓展新基建融资渠道,鼓励政府、企业、社会力量进行合作,发挥政府投资的“四两拨千斤”作用。从投融资角度来看,新基建相关技术具备交叉运用、相互赋能、深度融合等特性,需要针对不同技术形态、不同领域、不同阶段的融资需求综合运用各类投融资工具,保障新基建项目不同阶段的融资需求,实现新基建项目建设、运营的持续性和资金平衡性。
  (五)深化合作治理,探索新基建多元參与共赢模式
  新基建是一种信息技术与实体经济、社会发展深度融合的全新尝试,在体制机制、政策支撑、融资支持、项目管理、多元主体协同等方面都需要一系列制度性安排与治理性探索。政府要深入研究新基建各个领域的产业属性和发展趋势,积极设计新基建项目参与规则、运行机制,探索多元共治共赢模式。要超前做好风险预判,针对财政承受能力、投融资风险、项目建设、项目运营等关键环节,做好风险预案。要针对各方主体在参与过程中的行为规范、市场规则,做好违规惩戒,建立相应黑白名单制度,确保新基建项目有序进展,发挥应有的经济社会效应。
  从经济学角度来看,与消费需求和净出口不同的是,新基建可以同时提升供给侧和需求侧,是供需双螺旋互动模式的整体升级。从供给端来看,新基建既拓展了生产可能性边界,有助于传统产业数字化赋能,有助于新产业的培育孵化,可以持续为经济社会各部门运行赋能。从需求侧来看,新基建有助于拉动以信息技术为代表的数字产品、数字经济的深度融合应用,对提高我国科技创新活力、拉动消费新业态新模式、提升公共服务治理水平等都具有积极的示范价值。
  (作者为中国经贸导刊杂志社新发展研究院副院长)
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