榆林市十年区域协调发展再思考

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　　 对我国改革开放以来的区域经济社会发展总体形势梳理之后可知，当前区域发展不均衡不协调主要表现在以下方面：一是区域经济发展水平不断拉大。以2014—2017年为例，首尾两省之间的人均GDP差距从3.9倍扩至4.5倍;2008—2017年间，省级生产率最高与最低值之比由2.5倍扩大至3.8倍。二是地区间居民收入和福利水平存在显著差异。2013—2017年间，居民人均纯收入的绝对值差距扩大了1.4倍，一般公共服务的财政支出省际差距达到了9.5倍。三是人口、资本要素空间结构不平衡不断加剧。2017年老年人口抚养比的最高与最低比值达到了2.0倍，2010—2017年间全国固投的1/4流向了少数省份，同时排名后10位的省份固投总值占比不足10%。
　　 一、榆林市区域发展整体形势
　　 榆林市当前区域布局以传统的南北六县为主，在分别实施了分区域的“振兴南部”“能源化工基地建设”计划和跨区域的沿黄生态城镇经济带和长城沿线城镇带等跨南北区域发展政策后，各县市区经济社会实现了普遍增长。2019年全市地区生产总值4136.28亿元，较2015年增长了66%。财政收入总额926.72亿元，增长了44.7%（地方财政收入405.63亿元，增长了37.2%），常住人口城镇化率从55%提高到58.94%。同時受制于南北县区立地条件差异、资源要素集聚水平差异、发展能力差异、既有政策支持差异等原因，全市区域发展整体呈现出以下态势。一是“胡焕庸线”在我市同样出现。经整体研判我市经济、人口分布情况，可得出从府谷县的古城镇起，途径新民镇、高家堡镇、古塔镇、白界镇、塔湾镇，然后在杨米涧镇处平折（受榆林先天地理条件所限）至杨井镇、白湾子镇到冯地坑止。在此线的上部，基本包括了榆林市现有23个产业园区中的16个，在此线的下部，2018年底占据了榆林市已脱贫人口的9成多（意味着大量的贫困人口曾经集聚）。二是南北县区差异较大并有继续拉大的趋势，区域经济集聚中心基本出现。从2015年到2019年，北六县生产总值占全市比从90.84%增长到91.25%，南六县则从9.16%下降到8.75%，同时榆阳、神木和府谷等北三县从66.21%上升到69.25%，横山、靖边、定边等西三县则从24.63%下降到22%。展现出整体增速较快，南北县区差异较大并有继续拉大的趋势，同时南北县区内部之间差异同样在逐步拉开。三是人口流动迁移趋势显著，整体人口有隐性流出趋势。南部县区人口流失亟需关注，人口围绕中心城区以及周边县区进行集聚，北部向中心城区集聚，南部向绥德集聚，西部相对平稳。从2010年到2019年，全市人口增加7万人，北三县增加9.45万人，西三县增加7.84万人，南六县减少10.29万人。特别是2016年以后，南六县常住人口占全市比开始低于西部三县。到2019年，南部六县常住人口占全市比下降到27.23%。四是县市区地方财政基本不能自给，主要依托中央转移支付。以2019年为例，北三县地方财政收入178.58亿元，财政支出为262.08亿元，收支比为1∶1.46;西三县地方财政收入为34.68亿元，财政支出为124.86亿元，收支比为1∶3.6;南六县地方财政收入为8.37亿元，财政支出为170.03亿元，收支比为1∶20.3。五是产业带动能力不均衡，南部县区基本不进行产业结构统计。从2010年以来，南六县生产总值占全市比从未超过10%，同时我市现有23个产业园区中只有6个产业园区位于南六县，即使南部较为特色的小杂粮等农业产业也未形成规模化农业产业园（现有三个农业产业园区均在北部县区）。六是社会公共服务资源布局不均衡，发展机会、保障能力差异明显。南部县区常住人口在降低，但是公共服务能力远超西三县接近南六县，公共服务供给未实现跟随常住人口布局进行调整布局。以2019年为例，北三县、西三县和南六县的教职工与常住人口比分别为1∶84.2、1∶89.1和1∶81，教职工与在校学生比分别为1∶20.2、1∶17.9和1∶11.2，在校学生与常住人口比分别为1∶4.16、1∶4.96和1∶7.2，医疗机构数分别为1239所、954所和1633所，每千人床位数分别为7.3、4.2和7.3张。
　　 二、未来区域协调发展平衡的政策建议
　　 （一）尊重发展能力、路径和结果客观差异，完善区域整体格局
　　 充分尊重区域发展基础、发展条件、发展规模差异导致的发展结果差异，围绕强化中心城区带动和增强同质资源集聚实施“大榆林+南北西”政策。围绕榆林古城、榆林高新区、科创新城、空港生态区、东沙新区构建中心城区“一城五区”格局，建设区域交通枢纽中心、科技创新中心、文化旅游中心、金融服务中心和教育医疗高地，借助便捷城际交通体系扩展打造榆神、榆佳、榆靖、榆绥等“大榆林半小时”经济圈，引导人口向中心城区集聚。同时，按照全市资源条件和产业发展现状，将全市划分为北部“榆神府”、西部“定靖横”和南部“绥米佳吴清子”三大区域，推动北部立足创新发展突出能源生产和消费革命，西部立足突破发展突出服务业升级和新兴产业布局，南部立足绿色发展突出生态保护和文化旅游。
　　 （二）立足比较优势发挥，做好战略性经济区布局
　　 围绕提升产业链上下游联动、跨产业渗透水平推进产业园区优势集聚、分类改革，形成中心城区与专业区县优势互补、分工协作的区域经济发展格局。围绕特色产业、主导产业，探索建立飞地经济、园区合作、指标置换等协同发展新机制，积极推动产业要素集聚，促进园区向主导产业明确、产业链条完善、综合配套齐备的方向发展，支持各县按照“一区多园”的要求加快转型升级，培育具有核心竞争力的产业集群，进而逐步向城市综合功能区转型。分区域来讲，以神木为中心的北部区域，要以建设新型现代化城市为目标，坚定不移推进“12363”煤化工发展战略，围绕煤炭分质利用、煤制甲醇—烯烃及下游、煤制芳烃—乙二醇—聚酯、煤制油、煤基高端化工、氯碱化工等产业链，打造“煤头化尾”的全国现代煤化工产业示范区;要以创建能源革命示范区为抓手，提前布局氢能、甲醇汽车等新能源产业，打造千亿元铝镁新材料基地、千亿元氢能全产业链示范基地，打造榆林向北融入呼包鄂榆城市群的门户。以靖边为中心的西部区域，要依托青银国家综合交通通道建设，大力推动煤油气盐综合利用及向下游精细化工产业延伸，发展油气开采储运、煤炭开采运输等相关配套产业。大力发展新能源和绿色环保产业，打造全国油气煤盐综合利用示范基地。结合靖边智能无人测试基地、定边中国飞行综合试验基地，大力发展智能无人和航空服务为主的航空航天产业，打造榆林向西发展门户。以绥德为中心的南部区域，围绕推进榆米绥一体化建设，重点发展小杂粮、马铃薯、大漠蔬菜、红枣、羊肉、山地苹果、中药材等特色优势产业，推动特色农产品精深加工、中药材加工、健康食品制造等产业，打造西部农副产品加工基地。发挥临黄生态、景观与文化优势，依托重点景区及其周边城镇，支持田园综合体建设，大力发展休闲农业、康复养生、精品民宿等新业态，打造沿黄特色生态产业集群，促进南部六县生态文明与经济社会协同发展，打造陕北文化中心与榆林向南发展门户。 　　 （三）完善空间治理体系建设，夯实发展基础
　　 规范区域规划编制管理，完善區域规划编制、审批和实施工作程序，实行区域规划编制审批计划管理制度，进一步健全区域规划实施和评估机制。建立区域发展监测评估预警体系和评价指标体系，为区域政策制定和调整提供参考。加快建立区域发展风险识别和预警预案制度，预先防范和妥善应对区域发展风险。实行差别化的区域政策调控机制。按照主体功能区要求，对重点开发地区、生态脆弱地区制定差异化政策，对县（县级市、区）实行差别化考核。建立区域均衡的财政转移支付制度及税收制度。根据县市区财力差异情况，调整完善市对县级一般性转移支付办法，加大均衡性转移支付力度，规范市对县区专项转移支付资金管理，推进市以下财政事权和支出责任划分改革，逐步提高县（市、区）基本财力保障水平。抢抓国家实施交通强国战略机遇，依托区域交通枢纽优势，积极连通国家大通道，全面优化市域交通运输体系，按照货物多式联运、旅客联程运输，统筹规划各种运输方式基础设施空间布局和建设时序，建立立体高效的综合交通运输体系，打造全国性综合交通枢纽城市和区域现代物流中心。实施统一的市场准入负面清单制度和公平竞争审查制度，打破行政性垄断，进一步优化营商环境。全面放宽城市落户条件，完善配套政策。推动建立城乡统一的建设用地市场，完善承包地所有权、承包权、经营权三权分置制度，完善城乡建设用地增减制度和低效闲置土地退出机制。进一步完善自然资源资产有偿使用制度，建立健全用水权分配与交易制度，拓宽公共资源交易平台职能，推进碳排放权、水权、电力市场化交易。完善“平价煤”和重大项目要素优先保障管理办法。
　　 （四）严保民生底线，推动发展福祉全民共享
　　 完善基本公共服务均等化机制。调整完善转移支付体系，基本公共服务投入向贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜，增强县级财政基本公共服务保障能力。完善市与县市区财政事权和支出责任划分，规范转移支付，逐步缩小南部、北部、西部经济发展与基本公共服务的差距。建立公共服务合作机制，加快教育合作发展，加强医疗卫生联动协作。完善劳动就业跨城乡流转衔接制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。围绕破除贫困代际传递深化教育、医疗、就业、搬迁等后续扶持政策，强化市级扶持、区域帮扶、中省企业帮扶、人才帮扶的“四位一体”工作机制。创新区域协调发展专项资金，整合市本级振南专项资金、南北对口帮扶资金、沿黄生态城镇经济带专项资金、以工代赈专项资金为区域协调发展专项资金，统筹用于区域发展后进地区。深入实施苏陕扶贫协作机制。开展产业合作，落实支持优惠政策，做好贫困人口就地就近就业和跨省稳定就业。深化镇村、企村、医院、学校结对帮扶，扩大消费扶贫，实施携手奔小康行动。进一步深化县区扬榆学校结对帮扶工作，全面开展教师交流培训。按照县际公平、权责对等、试点先行、分步推进原则，加快建立横向生态补偿机制，出台《榆林市流域上下游横向生态补偿实施方案（试行）》，建立黄河流域生态补偿机制管理平台，在境内流域开展上下游生态补偿工作，鼓励受益地区与保护地区通过资金补助、对口协作及共建园区等方式实施流域横向生态补偿。围绕能源资源开发利用，探索建立市内碳排放大户排放权抵消机制，创设资源收益与补偿综合改革试验区，探索可持续发展准备金制度，试行矿产资源税收分成改革，开展优质优势产能置换转移。
　　 （五）全面扩大开放提振外向资源集聚能力，建设内陆开放高地
　　 发挥比较优势协调区域发展能力，推动县域明确发挥县域经济错位比较发展，实现产业优化。打通榆林至内蒙古满都拉、二连浩特和西安自贸区口岸通道，建设跨境贸易电子商务平台，推动特色农产品、能源化工等出口加工产业基地化、链条化发展。争取设立“中欧班列”榆林分站，优化提升榆林煤化保税仓库功能，积极申报榆林综合保税区，创设陕西自贸区榆林能源化工协同创新区。加强组织开展与京津冀、长三角、珠三角、环渤海对口协作。抓住黄河流域发展上升为国家战略的机遇，共建黄河“几”字湾都市圈。编制黄河流域文化旅游高质量发展规划，以打造石峁遗址、长城沿线国家文化公园为抓手，发展黄河流域文化旅游产业，挖掘黄河文化“榆林元素”。着力推进榆林与西安资源要素整合、产业耦合，促进两地生产要素有序流动和优化配置。推动呼包鄂榆城市群一体化发展，加快陕蒙合作试验区建设，强化与周边区域城市的协调联动。
　　 （作者单位：榆林市发展和改革委员会）
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