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政府购买环境公共服务困境及对策

来源:用户上传      作者:金福子 刘仕宇 吴林奕

  [摘 要]随着政府职能转变的深入开展与市场经济的渐趋成熟,政府购买逐渐成为环境公共服务主要的供给方式。然而,我国政府购买环境公共服务在准备阶段、实施阶段与反馈阶段均面临不同困境。针对不同阶段面临的问题,单一治理难以发挥功效,需要通过专项立法,培育社会力量,完善信息公开制度,健全监督机制,创新绩效评价体系等工作的同步开展,从而推动政府购买环境公共服务活动健康发展,不断满足公众日益多元化的环境公共服务需求。
  [关键词]政府购买;环境公共服务;困境
  [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.105
  1 引言
  一直以来我国环境公共服务的提供长期由政府主导,随着人们对环境公共服务多样化高品质化的需求不断增长,单纯依靠政府主导难以实现人民向往的美好生活。党的十九届四中全会明确指出:“创新公共服务提供方式,鼓励支持社会力量兴办公益事业,满足人民多层次多样化需求,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”因此通过政府购买的形式向社会提供环境公共服务,鼓励社会力量参与相关服务的供给就成为当前政府职能转变提高自我服务能力的重要改革方向。当前,各级政府购买环境公共服务活动正在积极探索与深入开展,取得了显著的改革成效,但诸如法律构架、社会基础、监督体系以及相关评价体系等尚未完善等困境也逐渐浮现,影响着我国政府购买环境公共服务进一步的深化,本文就相关困境开展研究与讨论,并拟提出具有针对性的对策建议。
  2 政府购买环境公共服务的现状
  以1994年深圳市罗湖区政府对环境卫生服务进行政府购买为标志,政府购买公共服务的模式被引入中国并在环境领域先行开展,经历了二十多年的发展,我国政府购买环境公共服务活动进入深化政策细节与广泛推行实践时期,当前其全过程可以划分为三个部分:准备阶段、实施阶段以及反馈阶段。
  在准备阶段中,《政府采购法》《政府采购环境服务指导意见》《政府购买服务管理办法》等一系列法规文件出台,对政府购买环境公共服务活动进行了规范性文本的铺垫,同时对于相关社会组织和企业的扶持政策与文件较少,尚未出现大量的专门企业与成熟的环保型社会组织群体。
  在实施阶段中,主要涉及信息公开以及监督活动等内容。在信息公开方面,《政府购买服务管理办法》对政府政府购买环境公共服务提出明确要求,但当前相关信息完整度不高,信息公开平台内容质量与利用率较低。在监督方面,政府购买环境公共服务的监督分属于不同的部门,仍是以政府本身,及其下属财政、审计、环保等部门为职责主体的内部监督机制。
  反馈阶段主要是对环境公共服务的绩效评价活动。北京市、上海市、江苏省、杭州市等地方政府均出台了规范性的绩效评价管理办法,但大量地区的绩效评价主体仍为政府,且指标体系以经济指标为主。
  由于实践中的不同阶段所涉及的活动不同,其面临的主要问题也不同,以往的研究成果存在着研究内容较为分散,关注特定环节,缺乏整体性视角的问题。因此,本文拟通过系统分析不同活动阶段所面临的问题,建立对当前困境的整体认识,从而更全面的提出相关解决建议。
  3 政府购买环境公共服务的困境
  当前政府购买环境公共服务活动主要面临着缺乏专项立法的规制、政策实施的社会基础不牢、采购信息的公开力度不足、监督机制不健全以及绩效评价指标体系合理性不足等困境。
  3.1 缺乏专项立法的规制
  任何政府活动需要有其专项法律作为依据才能进行合理有序的开展,但政府购买公共环境服务的活动尚未出台专项法律进行规范,大部分涉及政府购买公共环境服务的规定零星分散在《政府采购法》《预算法》《水污染防治法》等多部法律规范中,且均为笼统性的规定,政府购买环境公共服务法律体系碎片化较为严重,缺乏专门的法律进行总结。尽管存在地方政府均出台了规范性文件,但缺乏上位阶法律来源,其本身约束力度有限,注定了分散性的地方性规范难以发挥全局效益,导致政府购买公共环境服务的法律体系出现内部紊乱,严重影响法律的权威。
  3.2 政策实施的社会基础不牢
  政策的顺利实施需要与之配套的社会基础作为其运行环境。在政府选择模式下,我国的环保型社会组织在资质审核、组织规模、人事财务能力基本属性方面先天不足,日常能力尚且不足,更无能力参与环境公共服务的有效供给。从企业动力方面来看,由于环境公共服务本身非排他性与消费竞争性的特性,其成本、服务质量等难以进行量化测定,并且涉及公共利益,难以完全利用市场价格机制来确定,导致环境公共服务定价困难,在基础性环境公共服务领域更是缺乏合理有效的商业模式,企业参与动力明显不足。
  3.3 监督机制不健全
  监督机制是政府购买环境公共服务最终顺利实现的保障。当前,我国缺乏独立专设的政府购买监督机构,导致督权利的分散与监督力度受限。同时,内部监督存在“运动员”与“裁判员”合一的情况,监督承接方的效果尚可,但忽視对于购买方本身的监督,尽管已提出了建立第三方监督机制,但尚处于条文阶段,目前未全面启动,内部监督仍为主要监督手段,民众监督机制尚未完整建立,民众监督渠道狭窄,多方位的监督体系仍未建立,尚未形成对整个政府购买行为的完整监督。
  3.4 绩效评价指标体系合理性不足
  只有科学、合理的绩效评价指标体系,才能最终实现绩效评估的意义,推进政府购买公共服务健康规范发展。从地方政府的实践情况来看,现有指标中存在着评估内容设立不全面、现有指标重数量轻质量以及分类指标不科学等问题。现有指标体系中主要关注经济类指标,侧重是否在完成目标的情况下实现成本的节约,重视项目完成的效率与数量,缺乏对于社会以及公众因素的衡量指标,忽视对于环境公共服务产生的社会效益的评价,忽视社会公众的满意程度,对于正外部性指标的评价疏于考虑,整个的指标体系的完整性不高。   4 促进政府购买环境公共服务的对策建议
  2020年是我国政府购买公共服务体系建设的关键性节点,面对当前环境公共服务购买过程中面对的诸多困境,应当坚持以问题为导向,采取具有针对性的措施,加快专项立法工作,培育社会力量,完善信息公开制度,健全监督机制,创新绩效评价体系,从而推动政府购买环境公共服务活动健康发展,更有效的满足人民群众日益多元化的环境公共服务需求。
  4.1 全面推进全国性专项立法工作
  面对我国政府购买环境公共服务的专项立法空缺,地方实践中缺乏相应的顶层设计,必须加速推进全国性专项立法工作的开展,推进《政府采购法》中环境公共服务方面实施细则的修订,与环保部出台的《政府采购环境服务指导意见》相结合,形成严谨、科学、细化的专项法律。还应将分布于多部法律规范中的内容进行汇总与整合,遵循当前所涉及的各項法律的基本原则,保持现有法律体系的一致性。并鼓励地方政府自下而上的经验总结,挖掘各级地方政府优秀实践案例的共性特点,提炼出政府购买环境公共服务的核心原则与主要措施。
  4.2 加快培育社会力量
  一方面,要增强社会力量的经济实力。增加财政支持的力度,积极出台一系列对于企业、社会组织的税收减免政策,同时支持与鼓励社会资本进入环境相关的公共事业领域,积极引导社会资金流入环境公共服务领域,丰富企业、社会组织的经济构成,实现多元化资金来源;另一方面,进一步放开市场准入。降低企业、社会组织准入门槛,更新和拓展政府购买环境公共服务目录清单,推进环境评价、环境咨询与管理、环境技术研究与开发以及环境工程相关服务等向企业、社会组织进行开放,扩大其参与环节与经营范围,拓展企业盈利渠道,增强社会组织的独立性。
  4.3 健全监督机制,明确监督内容
  应该着力建立多元监督模式,疏通社会公众参与监督渠道,构建配套的投诉举报机制,及时回应诉求,在竞标谈判与审查验收阶段,应开启线上直播机制,运用电子政务实现公众的全流程监督,结合第三方监督机制,利用环境相关领域第三方的专业知识技能与成熟科学的考核指标,从专业的角度对整个购买过程进行监督。同时,出台严格的监督实施细则,明确地反映在文本上,对于申请、审批、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估等一系列环节要明确的规定和对应的监督部门,减少地方政府随意性。
  4.4 创新绩效评价体系
  利用网络化治理思维,通过评价主体多元化与评价工具数字化等方式,实现绩效评价体系的创新。转变以政府为核心的单线型绩效评价结构,形成政府评估、企业自评、社会评价与第三方评估相结合的网络化绩效评价结构,确保多元评估主体的独立性与功能性得以实现。同时,加快数字化评价工具的开发应用,发展数字化政务平台,依托大数据信息抓取、云计算等现代数字化技术,开发专门的社会指标采集系统,对平台信息进行系统整理、深入挖掘,汇总形成项目评价数据,形成绩效信息公开与数据采集合一的数字化平台。
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