PPP模式下某道路建设项目风险管理研究

作者:未知

  摘 要:近几年,我国出现了不少PPP融资项目,PPP模式在各个行业各个项目都有所应用。一方面,PPP模式具有盘活社会资本、激发市场活力等积极作用;另一方面,PPP模式仍然具有一些亟待完善的局限性。X市在道路建设领域积极应用PPP模式并取得了一定的成效。不过在风险管理上还缺乏系统性的研究与总结分析。因此,针对X市某道路建设项目风险管理进行深入研究,在理论分析的基础上,结合PPP模式本身的优势和局限性,最终提出几点应对措施,以期为X市的公路交通设施工程建设提出新思路。
  关键词:PPP模式;道路建设;项目风险管理;应对措施
  中图分类号:C931        文献标志码:A      文章编号:1673-291X(2020)31-0066-02
  道路建设是国民经济和社会发展的一个重要基础支撑,我国一直以来十分重视公路交通基础设施建设,努力为生产生活和居民生活提供便利。但是公路交通设施建设的项目资金投入量大且建设周期长,很多时候给地方财政带来巨大的压力。近几年,许多地方政府开始探索新的形式以推进基础设施建设和运营。PPP模式由于能够吸引更多社会资本而成为新的备选方案。PPP模式比以往的建设方案更符合新形势的发展要求。近年来,PPP模式已经不断地在我国的基础设施建设中发展和运用,并且呈现出良好的效果和发展态势。不过这并不代表PPP模式就是万无一失的。PPP模式实际上是政府与社会资本合作的项目,在模式实施的过程中一定要考虑到地方财政的承受力,以保障PPP模式的顺利运营。为了更好地完善PPP模式,就需要进一步进行PPP模式下道路建设项目的风险管理,使其在我国的公路交通基础设施建设领域发挥出更好的效果。
  目前来说,我国针对PPP模式的研究与应用都在不断深入,与公路交通基础设施建设领域的结合也为我国创造了新的经济效益。实际上,政府在PPP模式中仍然发挥着重要作用,不同的是通过职能的转变,从大包大揽转变到规划监管。近几年来,X市某道路从规划、投资到建设运营就是在PPP模式下进行的。在这个过程中,既有成效也有局限性。其中,关于项目的风险管理就是一个新的挑战,不管是风险识别、风险评估、风险分担,还是风险应对,都需要全面地进行风险管理,全方位多维度地推动项目顺利落地并持续发展。本文针对X市PPP模式下某道路建设项目风险管理的问题,在结合PPP融资项目风险管理基础理论的基础之上,从政府方面、社会资本方面以及外部环境等进行具体的分析,最后提出相关的建议,以期为X市的道路建设项目提供新思路,助力PPP模式的有效应用。
  一、项目概况
  该道路是X市近几年交通网络构建过程中的重要一环,对于解决X市目前交通量大、公路技术标准低等问题具有实际意义,还能够进一步向沿海的经济腹地拓展。在PPP模式之下,该道路建设项目的运作采取了建设—运营—移交(BOT)的方式,通过社会资本授予相关的项目公司一定的特许经营权,由其负责投融资、运营维护和建设等一系列工作,政府则辅助进行质量监管,发挥稳定全局的重要作用。在这一模式之下,股权结构和资产权属都相应进行了变动。虽然该项目规划路线长且连接了不少桥梁和隧道,建设工程量大,但是到目前为止所有的工程都已顺利竣工并投入使用。
  二、项目风险管理
  (一)风险识别
  风险识别是整个风险管理体系的基础工作。通过案例分析等方法,在整个项目的开展过程中进行了一定的风险识别,包括政府监管方面、企业利益方面以及项目外部环境等。结合X市以往的道路建设经验来看,政府工作会给PPP融资项目带来一定风险,其次还要考虑到政府财政的承受能力,最后才是政府和公司之间的磨合沟通,这些都是综合性风险的体现。在企业利益方面,要考虑到政企利益矛盾、管理风险以及合同契约风险。项目外部环境风险就更加复杂,金融市场的变动对于PPP模式的影响是比较大的。
  (二)风险评价
  在风险识别之后,就需要对整个项目做出风险评价。通过向专家发布调查问卷能够得出风险评价的结果;调查内容整合之后包括风险类别、风险发生概率、危害程度以及风险度,所有指标判定都具有相对性。但是通过风险度评价表可以进一步绘制风险矩阵,由此可更加直观地进行风险评价。
  (三)风险分担
  在PPP模式之下道路建设项目风险分担的主体是多元化的,包括政府方、社会资本方以及建设单位方等。除此之外,从项目的筹划到落地,整个过程还会涉及运營商、担保方以及其他第三方。不过,本文还是重点针对政府、社会资本和建设单位三方进行重点分析。
  政府在项目运行的过程中要承担大部分的风险,不仅因为政府会带来众多风险,更是因为政府具有更高的应对风险的能力。PPP模式的顺利运行离不开政府的帮助。政府是项目特许经营权的授权者,也有一定的控制宏观经济的能力,相对于其他主体,在像道路这样的公共基础设施建设项目上,政府能够提供更多的优惠政策和补贴(见下表)。
  社会资本虽然也带来了许多风险,但其承担风险的能力不如政府。但像项目建设过程中安全事故风险和质量风险就要由社会资本全权承担。作为公私合营的重要部分,社会资本不可避免会与政府产生一定的矛盾,但是在保证方向正确的前提之下社会资本要尽力分担风险。
  由PPP项目委托的建设单位在具体的运营过程中承担了大部分责任,因此工程建设的成本、环境的风险控制也应当由建设单位承担。
  在明确了风险分担主体之后,可以逐步构建一个项目风险分担框架,具体分析影响风险分担的因素,最终得出一个风险分担的分配方案。X市在道路建设项目开始之前,就做出了初步的风险分担方案。
  (四)风险管理的优势和局限性
  本文梳理在PPP模式下X市某道路建设项目风险管理的具体内容,不难发现,运用了PPP模式之后道路建设项目确实取得了一定的成效,但是仍然存在一些局限性。比如风险类别不够多,对于政府和社会资本的风险分担情况分配不够详细、有序,不能够随着项目的变动而进行弹性变动。因此,针对于这些局限性接下来将提出几点措施建议。
  三、应对措施
  第一,政府要落实PPP合规性手续的办理。只有PPP项目合规性手续齐备才能推动项目的顺利落地。合规性手续是政府通过财政预算安排列支的前提。项目的运行不能单单依靠金融机构。所以,PPP模式之下道路建设项目要想顺利运营,政府应该按照有关规定严格审查PPP项目入库资料的真实性和完整性,在客观评价自身财政承受能力的基础上保障社会资本方的合法权益。
  第二,创新社会资本投资机制和结构。在市场经济的条件之下,PPP模式是为了激活社会资本的积极性,发挥重要作用。利用公司合作为社会资本提供更加广阔的发展前景。政府一定要意识到社会资本的重要性,同时进一步鼓励社会资本方积极参与基础设施项目建设,不断地创新社会资本的投资机制和投资结构。与此同时,建立透明的投资信息服务系统,引导社会资本进行合理投资,实现高效、经济和公平的道路建设工程运营。
  第三,重视外部环境风险的评估与分担。外部环境的风险瞬息万变,不断波动。政府、社会资本和建设单位三方应当携手共同应对外部环境风险,包括融资风险、法律法规变更风险以及不可抗力风险。应加紧构建三方协同机制,加强沟通与合作,努力化解外部环境风险给项目带来的不利影响。
  总之,通过对PPP模式以及公路交通基础设施建设项目的深入分析,不难发现PPP模式具有独特的优越性,不仅能发挥社会资本的灵活性,也能发挥政府的监管和把控作用。但是由于PPP模式目前仍处于发展阶段,内容复杂多样,因此未来还有很长的路要走。因此,本文结合理论与实践提出了一些建议,以期为PPP模式之下道路建设项目的运营提供有效的内容借鉴。
  参考文献:
  [1]  蒋春海,王晓军,单晓芳.PPP模式下的城市道路建设项目评价研究[J].时代金融(下旬),2018,(6):234.
  [2]  刘若辰.PPP模式财政承受能力评价研究——以滦县某道路建设项目为例[D].长沙:中南林业科技大学,2019.
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