农村土地管理制度创新研究
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作者: 蒋彦
摘要：三农问题是制约我国发展的一个根本性问题，而土地问题是解决三农问题的一个主要突破口。土地制度的变革给我们带来了提高生产效益的家庭联产承包责任制，同时也造成土地细碎化，农业实现现代化规模化困难，所以明晰现有土地产权，创新土地流转形式，完善现有土地配套制度，让有限的土地得到合理的利用，才能成为农村经济发展的发动机。
关键词：土地制度；土地流转；产权
一、土地制度变迁回顾
新中国成立后，中央人民政府于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定土地改革是要“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力、发展农业生产”。
（一）初级农业生产合作社阶段
在农业合作化的过程中，首先是建立农业生产互助组，即在土地和其他生产资料私有和农民家庭分散经营的基础上实行劳动互助，它使农民组织起来，把农民的一部分分散劳动变成了集中劳动。在初级合作社的形式下，农民对土地仍有私有权，土地使用权则转归合作社，由合作社对土地统一经营，土地所有权和使用权发生了分离。
（二）高级合作社和人民公社化阶段
高级合作社是在土地等基本生产资料集体所有制的基础上，实行统一经营、集中劳动和按劳分配。入社农民私有的土地无偿收归合作社集体所有，并取消了土地分红。1958年，中国农村掀起了公社化运动，将其合并升级，建立起规模更大的人民公社，实行土地的公社所有，“一大二公”，“社政合一”，实行高度的集中和高度的平均主义。
（三）家庭联产承包责任制阶段
1978年11月24日，安徽凤阳小岗村18户农民签订的土地承包协议，掀开了中国农村土地制度改革的新篇章。家庭联产承包责任制在坚持集体土地所有制的前提下，改变了人民公社的集体经营体制，建立起土地集体所有，家庭承包经营，统分结合、双层经营的农村土地制度。
二、贵州省农村土地管理现状
（一）土地利用的基本情况
2007年底，贵州省耕地面积4487.45千公顷，比上年减少416千公顷，其中常用耕地2505.93千公顷，农田水利建设中有效灌溉的面积是779.7千公顷。总人口为3985.04万人，其中农业人口为3346.09万人，人均常用耕地面积不到0.05公顷，远低于全国平均水平。贵州省耕地不仅面积小，且质量不高，土层较厚、肥力较高、水利条件好的耕地所占比重低。
（二）土地流转现状
一是土地流转的规模逐年扩大。随着农村经济的发展和农村劳动力的转移，劳动力转移农户将自己无力耕种的土地通过流转的形式转移出去，这样既可以放心在外打工，也可以获得土地流转的流转收入。二是在贵州省的土地流转形式中，农户利用最多的流转方式还是转包，其中2007年转包就占土地流转总面积的40.52%。出租方式进行流转的土地呈现直线上升趋势，2007年占土地流转总面积的34.46%。互换、转让、入股等流转方式则呈现平缓的变动趋势，其他形式流转的面积是逐渐下降的。三是劳动力转移对土地流转有促进关系。2007年，贵州省的外出劳动力达到570万人，与此同时，全省的土地流转规模也扩大到了历史最高855503亩。
（三）土地投入现状
农民与城镇居民的区别之一在于农民既是生产者又是消费者，这也是目前金融危机下，虽然农民的边际消费弹性大于城镇居民，但仍不适合给予大量补贴的重要原因，即农民的收入中有相当部分要用于再生产投入。
2001-2007年贵州省农业生产中各项投入逐年增加，其中，农村固定资产投入由2001年的72.96亿元增加到2007年的199.67亿元，增长173.6%，农村个人固定资产投入也由2001年的58.21亿元增加到2007年的82.32亿元，增长43.13%。每亩耕地农业机械总动力，每亩耕地用电量，每亩耕地化肥施用量等农业生产投入指标也有较大幅度的提高。
（四）土地产出现状
一是土地主要农作物的单产分析。贵州省的主要的农产品的单产都是在逐年增加，除了棉花、甜菜等较为特殊，有下降的趋势，这其中可能有产业结构调整、劳动力转移等因素的影响。二是农业产值的分析。从产值上来看，2001-2007年每亩耕地生产的农业增加值从998元增加到1699元，随着科技的进步和农业现代化的推进，每亩耕地生产的农业增加值也是递增的，也说明贵州省劳动力生产率在逐年提高。
三、贵州省土地管理制度运行过程中存在的问题
第一，土地产权主体不清晰及产权不全。土地作为农民最重要和最主要的财产，由于产权主体不清晰，产权内容不明确，致使农民的土地财产性收入难以确保和增加。因此，要以土地产权清晰为着眼点，增加农民的土地财产性收入。
第二，土地承包经营权缺乏稳定性。农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权，农民有了土地的收益权、使用权和一定程度的占有权,但土地的处置权并没有真正赋予农民，虽然《农业法》中规定了农地承包权可以在发包方同意的条件下，允许其有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际的操作中具有很大的任意性。
第三，土地使用权流转机制不健全。从贵州省土地的流转规模可以看出，土地的流转数量在纵向的时间上是得到了很大的提高的，但是横向比较，无论是流转规模还是流转面积比重上都是远远低于全国的平均水平。土地流转市场不完善而且土地的流转机制也缺乏一定的创新性，在土地流转市场的发育过程中缺乏激励作用。土地得不到合理的流转，在这个过程中就有可能造成土地的抛荒。
第四，农地的细碎化形成小生产状态。随着家庭联产承包责任制的推行，单个农户的土地经营取代了生产队集体统一经营。一方面，虽然这一制度变迁为中国农业生产的发展、农民收入的提高做出了贡献；另一方面，也使得农地划分细碎、使用分散，再次回到了农地的细碎化经营状态，土地不能规模经营，达不到经济效益，制约了农业的发展。
四、对策与建议
第一，农村土地产权制度的完善和创新。界定农地产权的着力点应放在强化农户自主权上，除了农地规划权、农地农转非权、农地最终所有权及部分收益权外，其余各种权利大都可以交给农户。科学界定产权的根本要求是要在农地的产权关系上做到 “归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”，即在农地财产权利的划分上要“归属清晰”、在财产权利运用过程中要“权责明确”、在维护产权关系上要“保护严格”、在财产权利配置上要“流转顺畅”。
第二，农户土地承包经营制度的完善和创新。一是要着力扩大家庭经营规模，以适应现代农业的规模化经营要求。二是要促进农户联产与集约经营的有机融合，以提高农业经营效益。三是要促进家庭经营和统一经营双向互促互动，以保障农业生产经营制度的灵活性和适应性。
第三，土地使用权流转制度的完善和创新。一是土地流转必须在土地延包30年不变政策前提下进行，对有些地方搞三五年就调整或打乱重新分配的做法要纠正，以保持家庭承包经营制度长期稳定。二是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，不能刮风、不能下指标、不能强制推行，要充分尊重农民的意愿，一切围绕农民发展，一切为了农民增收。三是要坚持土地流转主体是农民。当前，农业生产效益比较低下，农民增收困难，各地在引导农村土地流转中，一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村社会稳定。四是土地流转要规范操作与管理，各级农村经营管理部门要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订，即使办理合同变更、解除、签证工作，积极妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。
第四，加强农村土地管理制度配套制度的建设。一是要强化法制化建设，制定详尽的市场规则，以规范各类经济主体的行为，保护其合法权益。二是要积极开展土地评定和评估工作，为政府加强土地管理提供科学依据。三是要积极培育市场化的土地流转中介服务组织。四是要加强合同纠纷的调节工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益。五是要积极建立土地流转的交易信息网络。六是要建立农村社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障制度。七是要加速农业的产业化进程和农村城市化过程，有序转移农村劳动力。
参考文献：
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4.扈映.经济发展与农村土地制度创新――浙江省嘉兴市“两分两换”实验的观察与思考[J].农业经济问题,2010(2).
＊本文受贵州大学喀斯特地区发展战略研究中心人文社科研究基地项目资助；贵州大学西南山地生态经济发展研究中心2010年规划项目资助；贵州大学研究生创新基金项目资助。
（作者单位：贵州大学管理学院）
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