发达国家“教育优先区”政策的缘起研究
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作者:张加欣 胡海建
摘 要：第二次世界大战的结束，世界各国经济逐渐恢复并迅速发展，社会进步对人才质量提出了越来越高的要求。随着教育机会均等这一理念越来越深入人心，世界各国都在采取措施，努力追求教育公平的同时也不断推动教育均衡化发展的步伐。1967年，英国的贺尔西教授在《普劳顿报告》中首提“教育优先区”一词，此后美国、法国等欧美发达国家根据本国国情相继设计并颁布施行“教育优先区”政策，通过分析英、法、美等发达国家的“教育优先区”政策设计，可以为我国推进基础教育公平，设立教育优先区提供一定的借鉴经验。
关键词：教育优先区;发达国家;政策缘起
中图分类号：F74 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.13.015
近百年以来，世界各国的教育发展与国家发展之间都呈现出越来越密切的关系。为了提高基础教育的质量，促进教育机会均等，许多国家都在借助政府和社会组织的力量，通过制定政策对教育实施计划、指导、协调与宏观调控，英国也不例外。1967年，英国政府提出“教育优先区”计划，对优先区内的学校教育进行政策扶助以提高教育质量，提升学生学业竞争力。“教育优先区”是一种全国范围内的教育补偿性措施，是指被政府列为物质或经济相当贫乏和落后，需优先给予改善，以利于教育机会均等的地区。
1 “教育优先区”理念提出的背景
1.1 经济全球化的挑战
20世纪60年代，随着世界范围内经济和社会的飞速发展，贫富差距日益扩大，“知识改变命运，教育成就未来”的理念受到严峻的挑战。对于弱势阶层以及贫困不发达地区的家庭来说，贫富差距亦会带来较明显的学业差距。在经济、文化相对弱势的地区出生的儿童由于得不到较高质量的教育，特别容易造成学业成就低下，因而产生“贫者越贫，富者越富”的情形。面对如此困境，仅仅凭着家庭成员自身的力量是很难改变的，如若没有政府和其他社会力量的支持与扶助，将会产生更加严重的社会问题，例如青少年暴力犯罪、偷窃以及吸毒。因此，世界各国政府均密切关注基础教育质量的问题，开始采取措施以提升处境不利家庭子女的学习质量。
1.2 “教育机会均等”思想的影响
教育机会均等是当前世界各国持续关注的教育问题，是教育界一直不断研究探讨的学术问题。随着社会现代化的不断发展，教育机会均等也拥有了不同的内涵。1964年开始，美国学者詹姆斯·科尔曼（James Samuel Coleman）领导一组研究人员对美国境内各种族和各群体间教育机会不均等的问题，进行了为期两年的研究，提出了著名的《科尔曼报告》。科尔曼在报告中提出了教育机会均等概念的四个基本要素：首先，为全体儿童提供标准的义务教育，培养儿童的基本能力、掌握基本知识;其次，对所有儿童采取平等的态度对待，制定相同的课程;再次，政府宏观调控，规划学校区域，是所有儿童都有接受教育的机会;最后，地方税收必须采取同等标准的资金支持学校教育。
20世纪60年代，联合国教科文组织也提出了教育机会均等的主张。联合国教科文组织的主张包括消除歧视和消除不均等两个部分，主要有反对种族、肤色、性别、语言等方面的歧视以及教育机会上的不均等。在随后的会议上，联合国教科文组织对教育机会均等的内涵进行了详细的阐述，包含以下内容：首先，倡导提供免费且强制性的小学教育，提供个性化的中等教育，根据个人能力提供更高一级的教育，完善法律以使所有人都有受教育权且有接受教育的义务;其次，为各个教育阶段的公立教育机构制定教育标准，并保证其教育质量;再次，制定相关政策法规，鼓励从未接受过学校教育以及小学毕业的人完成继续教育;最后，提倡对学校教师进行专业化的无差别培训，以提升教师的专业能力。
1.3 科技发展对人才培养提出高要求
随着科技的发展，社会对劳动力的素质提出了更高的要求。为满足社会发展所提出的要求，各发达国家开始寻求解决这一问题的对策，“教育优先区”计划便是在这种社会要求下所研究提出的。许多教育家都注意到，处于教育资源匮乏地区的学生由于接受的学校教育较少，容易过早辍学、旷课，流入到社会，对社会产生巨大的负担。为了提高基础教育的教育质量，解决教育资源的不均衡的问题。各国开始颁布并实行“教育优先区”政策，为教育资源匮乏的地区带来优质的教育资源，提升学生的学业成功率、就业率，以满足社会发展对高质量人才的需求。
2 “教育优先区”理念的提出
第二次世界大战以后，随着各国经济的不断恢复，生产力以及科学技术的水平进一步提高，人们越来越重视教育的质量问题，英国也是如此。1944教育法案指出：所有通过11岁中学入学会考（11+）的儿童，不分阶级、种族、收入或家长职业等，都有接受免费中等教育的机会，直至其年满16岁为止。1944教育法案明确提出要为学生提供均等的教育机会，但是直到20世纪60年代，教育机会的不均等现象仍然十分严重。不同家庭背景以及阶层的学生在不同水平的地区和学校完成学业，处于教育资源贫乏地区的学生与教育资源优质的地区产生了较明显的学业成绩差异。为了解决这一问题，贺尔西教授（A.H.Halsey）在《普劳顿报告书（The Plowden Report）》中提出“教育优先区方案”（Education Poriority Areas Scheme），这个方案在“积极差别待遇”理念的指引下，对一些教育资源、文化及经济不利的地区和学生加大教育资源投入，缩小地区与地区之间的教育水平差距，以此来实现教育公平。因此该报告书建议英国政府：为了避免经济不发达或资源匮乏、处境不利地区的儿童在起跑线处于劣势地位，侵犯儿童接受教育的权利，要采取主动干预的方式，给予特别补助或优厚待遇，改善这些地区的学校与社会环境。该方案一经提出，便引起英国民众广泛的回应与支持，英国政府也立即采纳建议，为教育环境不利地区的学生提供相应的经济补助。
基于英国的经验，美国、法国等发达国家也纷纷开展教育补偿政策和“教育优先区”政策，积极改善资源匮乏區学校和家庭困难学生的教育环境。1981年，法国左派政府提出了“教育优先区”（les zones d’édueation prioritaire—ZEP）政策，基于“知识面前人人平等”的思想，坚持“给予最匮乏者更多，特别是更好”的原则。于是，1982年法国政府开始着手划分教育优先区，在学业失败率较高的城市或地区划分出相应的地理区域，采取特殊的教学指导提高教育质量贫困地区的教育质量，为教育条件较差的学生提供最大的帮助，以缩小因社会地位和经济状况的不同而造成的教育差异。 大多数学者认为，美国的“补偿教育”是英国和法国“教育优先区”的另一种说法。补偿教育是指提供修改的或附加的教育计划和服务，使残疾儿童回复正常生活，扩大那些因处于不利地位而丧失接受良好教育的权利和学校中的失败者的教育机会。20世纪60年代美国的民权运动正如火如荼的进行，马丁·路德·金领导美国黑人开始了反对种族歧视、争取民主权利的民权运动取得了显著的成功。民权精神在教育领域也得到强烈的回应，联邦政府更加深刻地认识到少数民族儿童以及处境不利儿童在受教育上的不平等地位，民众对教育公平的呼声也越来越大。在“教育机会均等”思想的指导下，詹姆斯·科尔曼教授对公共教育制度进行科学的评估和调查，并提出著名的《科尔曼报告》，该报告对后来“补偿教育”政策的制定与实施产生了重要的作用。《科尔曼报告》将民众对于“教育起点公平”的追求逐渐扩展到“教育过程公平”和“教育结果公平”。
3 发达国家教育优先区计划的政策设计
英、法、美等发达国家的国情不同，文化环境也各不相同。在制定设计“教育优先区”政策时，虽然其目的都是提升处境不利儿童的教育质量和学业竞争力，但是在关注重点以及实施方式上具有明显的差别。
3.1 英国“教育优先区”的政策设计
《普劳顿报告》指出，“处于最低劣的贫穷与不利状态的环境中，直接而明显地影响学校和学生的学业成就。教育机会均等理念的实现，广大劳工阶层子女的未来已迫使我们不得不思考教育改革方案。”《普劳顿报告》建议家长要关心及参与子女的教育;提高师资素质及教师工资待遇;学校开展小班化教学;学前教育方面，要大力发展学前教育，增加幼儿园的保育设施;改善社会服务，并提出设立“教育优先区”的设想。英国的教育优先区计划是基于福利国家的理想，以“积极差别待遇”为宗旨，为处境不利地区的学生提供积极性的补助，提高其受教育质量与非“教育优先区”的学生进行公平的竞争。《普劳顿报告》还提出了优先地区的界定指标，包括家庭的职业组成、家庭大小、旷课及逃学率、不完整家庭比率等。《普劳顿报告》建议英国政正分为短期、长期两阶段实行“教育优先区”计划;中央进行宏观监督与经费扶助，地方教育当局和学校负责具体的执行。英国政府对该报告的建议虽然作出积极了的回应，但是由于各政党的态度不一，“教育优先区”计划的预算编入都市计划（The Urban Programm），进行分期补助。《普劳顿报告》对英国的教育优先区政策设计产生了重要作用，英国政府在制定教育优先区政策时十分注重教师与学生的学习体验。
3.2 美国“补偿教育”的政策设计
20世纪50年代的民权运动使美国联邦政府认识到了社会底层儿童在接受教育培养上的不公平待遇，提出“向贫穷开战”的口号。美国的补偿教育最初只是政府为了解决贫困家庭儿童以及少数民族儿童的受教育问题所采取的教育措施，随着政策的推进，领导者开始关注身体残疾儿童的受教育问题。
美国的补偿教育政策的范围十分宽广。第一，包括允许黑人儿童和白人儿童进入同一所学校学习，反对种族教育隔离的黑人儿童补偿计划。第二，包括为开拓学生的视野与眼界，鼓励学生学习，促进学生健全发展的更高视野计划，该计划是对于社会底层家庭的文化差距与文化剥夺所进行的补偿计划，美国联邦政府制定的《1965年初等和中等教育法》中明文规定政府要给低收入家庭子女数量集中的学区加大经济支持，用于实施补偿教育。第三，是由美国经济机会署（Economic Chance Administration）在20世纪60年代所倡导的头脑启迪计划，该计划是为美国贫困儿童专门开设的学前教育计划。第四，免费午餐计划。美国联邦政府还出资为低收入家庭的学童提供免费的或者低价的午餐，保证每个学童都能上学并吃上营养午餐。第五，双语教育计划。1965年前后，美国出现大批移民儿童，在校学生中出现了一大批使用非英语进行交流的儿童。为了保证移民浪潮中的儿童获得充足的教育，1965年美国国会通过一项名为《双语教学法》的法案，规定要拨款为母语为非英语的学习困难儿童设置双语课程，以便使这些儿童尽快学会使用英语交流并适应美国的文化和语言环境，各地区可以因地制宜，若移民儿童数量庞大，可以专门建立双语学校，满足学生的学习需求。第六，残疾儿童补偿计划。这是一项针对残疾儿童教育的专门计划，美国颁布众多法案支持这一项计划，例如在1973年正式颁布的《职业恢复法案》、1975年通过的《残疾儿童教育法案》，在1990年联邦政府将《残疾儿童教育法案》审议后修改为《残疾人教育法案》，更加明确了残疾儿童不仅必须享有残疾儿童受到平等的教育权，还必须通过立法保证所有的残疾儿童能够获得合适的、个性化的教育。
美国的补偿教育政策包含一系列的子计划，囊括了包括民族、人种、语言、健康等社会的方方面面，旨在打破贫穷、隔离与疏远的恶性循环，尽可能的为处境不利的学生利益考虑，在一定程度上保障了处境不利学生获得平等教育的权利与机会。
3.3 法国“教育优先区”的政策设计
为了缩小不同地区之间的学业成绩差距，改善教育不平等的现象，法国政府于1982年颁布教育优先区政策。
法国政府首先为教育优先区政策制定划分标准，其指标包括学生的高中辍学率、家庭不完整率、学生双亲皆为蓝领阶级、是否为失业劳工、家庭成员之一为非欧洲移民且母语为非本国语言、全国评量中三年级的考试成绩低下等。法国中央政府秉持着“给予最匮乏者更多”的宗旨，采取强化早期教育与学前教育、实施个性化小组教学活动、扩大学生的校外活动、关注并保障儿童健康的状况、加强师资培养水平等具体措施，并为优先区内的各级中小学教师下拨经费，提供教师“特殊工作津贴”，由此提高师资水平以提高教育水平低下地區的学生学业成功率和就业率。
法国政府不仅制定划分教育优先区的标准，同时还设立由中央领导的大学区督导委员会。对优先区的管理与监督主要包括以下四点：（1）成立大学区领导小组，在大学区领导下负责对学校安置情况进行跟踪;（2）成立由大学区督学任命的教育队伍;（3）成立教育优先区委员会;（4）教育优先区委员会把自己的行动与其他机构（如市镇预防违法委员会、地方安全行动小组、社会环境委员会等）的行动协调起来，以便统一执行任务。 1998年，法国政府进一步推进“教育优先区”政策，创建了教育优先网络。该网络由需政府扶持的小学和初中组成，教育优先网络的形式多种多样，各个学习可以通过这个学习平台进行经验交流、共享教育资源、推广优质教学案例等。教育优先网络一般由国民教育督导员或者初中校长负责，并安排一位专职或者兼职的教师作为助理。负责人与大学区官方签订学业成功网络，合同期为3至4年。学校以国家制定的总目标为指导，根据自身优先网络的实际情况进行具体的细化阐述，必须在教学目标中阐明该校的师资情况、学习时间安排、资金分配情况、教师培训状况、教学辅导等具体的实施措施。签订学业成功合同，有利于提升学生的学业竞争力，从而提升学校的毕业率和就业率。
4 结论
“教育优先区”旨在改善处境不利学生的学习环境，提升教育资源匮乏地区学生的学业成功率以及就业率。基于此理想，欧美许多国家在教育政策的设计上作出了一定的改变，美国开始颁布“补偿教育”政策保障不同民族、不同肤色儿童的受教育权利。英、法、美等国的“教育优先区”政策取得了一定的成功，但是随后的研究发现，此“成功”主要体现在教育设施和教育条件的改善上，教育优先区内的学生与非优先区的学生之间的学业差距仍旧巨大。
我国也在1993年引进英国教育优先区政策的经验，开始推动积极地教育机会均等措施。英国首创的“教育优先区”政策实施多年以来，并非一帆风顺，在施行过程中产生了诸多问题，例如该政策加剧了社会分离现象，加剧“弱者集中效应”，家长对“教育优先区”计划产生抵触情绪;优先区内学生与非优先区内的学生学业差距仍旧巨大;教师的工作难度与压力大，津贴数额不够导致教师流动大等问题，都是我国设计颁布并推行教育优先区政策必须考虑到的问题。
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