基于EOD理念的未来社区开发模式初探

作者:未知

  摘要:从投融资模式、开发路径、合作模式、资金运作和财务分析等方面对EOD理念下的未来社区开发模式进行探讨;未来社区开发需通过“政府主导治理—土地溢价买断—项目迅速实施—开发收益回笼”的路径加以实现,而建立完善的组织保障体系、充分利用土地一级开发收益和挖掘二级开发收益、做大做强平台公司、发挥央企全产业链优势,是未来社区开发需要坚持的理念。
  关键词:未来社区  开发  EOD理念
  EOD理念衍生于TOD理念(公共交通引导开发),由美国学者在20世纪90年代提出,该理念源于景观生态学,强调区域的生态环境价值与土地开发的经济价值在时序、空间和数量上相协调。从国内外实践来看,EOD理念主要应用于城市新区的规划与开发建设等方面,在未来社区开发方面应用较少[1]。EOD理念下的未来社区开发是将生态文明建设的理念和目标植根于未来社区建设,形成新时代“生态+社区”理念,让生态建设在新型城镇化建设中发挥效益、产生价值,产生“1+1大于2”的效果[2]。
  探索EOD理念下既不依赖传统的“摊大饼”式城市发展模式,也不依靠政府举债的财政支出模式的未来社区开发模式,通过找到经济社会发展与生态环境保护之间的平衡点,努力把环境资源转化为发展资源、把生态优势转化为经济优势,最终实现生态文明建设和新型城镇化建设的融合发展,对丰富新型城镇化建設发展的实践具有重要意义。
  一、基于EOD理念的未来社区开发模式
  (一)投融资模式
  根据当前政府投融资政策,未来社区开发存在两种投资模式,一是政府直接投资模式,二是与社会资本合作投资模式,包括政府购买服务和PPP模式[3]。当前投资模式都不同程度地受到限制,其中,政府直接投资模式因主要利用财政资金和政府债券资金,导致政府财政压力较大,且政府债券资金使用有严格的要求;政府购买服务也有严格的适用范围限制,未来社区开发运用政府购买服务模式进行建设已然行不通;PPP模式对政府财政承受能力及项目的经营性要求较高,且整体政策趋严。因此,迫切需要对未来社区开发的投融资模式进行创新,使其开发建设资金脱离依靠财政资金直接投资的传统路径,通过投融资模式创新充分撬动社会资金参与未来社区的建设,同时避免地方政府形成财政负债。
  地方政府的融资能力与其财政能力相对应,作为融资的还款保障,地方政府的财政能力主要包括财政收入和相关可变现资源,由于当前地方政府依靠现有财政资金和近期财政预算收入所组合而成的偿债能力相对有限,“项目+土地资源”模式成为未来社区进行投融资模式创新的重要方向之一,该模式合法合规运作的关键在于:(1)不涉及土地出让收益分成;(2)经营性用地的土地使用权取得必须通过“招拍挂”程序;(3)需创造条件打造或增强关联性,避免出现“飞地”。
  综上,未来社区开发投融资可采用“项目+土地资源”的综合平衡模式,同时结合EOD理念,将生态建设、产业建设、金融手段创新有机融合,开创新型城镇化建设可持续发展的新路径。
  (二)开发路径
  未来社区建设是正内部效益及正外部效益都十分突出的项目,正内部效益是生态效益,最直观的表现是城市生态环境的改善;正外部效益体现为经济效益,包括开发范围内房地产的增值效应、商业及旅游业的增长效应及产业升级辐射效应。因此,EOD理念下的未来社区开发内容主要包括两个方面:一是通过生态治理形成沿线土地增值的空间,二是通过土地开发收益来量化生态治理的正外部效益,并在土地开发收益、文旅开发收益与生态治理成本三者之间构建补偿机制。
  由于未来社区开发需要完成大量的基础设施建设工作,依靠现有财力及短期内财政收入增长进行直接偿债的空间有限。因此,短期内土地资源是未来社区开发重要的资金来源,开发中涉及的大量公益性建设项目资金实际上只能靠土地资源来平衡,其开发的关键路径在于:(1)短期内,通过项目区的区位优势进行土地一级开发来获取土地增值收益,接下来再通过土地二级开发取得可观的经济效益用于推进重点项目;(2)长期内,通过项目区范围内的产业培育带动整个区域的人口、经济和社会发展,提升区域发展的内生动力,使区域持续发展壮大 [4]。因此,采用“政府主导治理—土地溢价买断—项目迅速实施—开发收益回笼”的路径,是当下未来社区开发的现实选择。
  (三)合作模式
  根据未来社区的开发路径,设计如下合作模式:(1)由当地人民政府授权地方平台公司作为未来社区项目的实施单位;(2)地方平台公司引入社会资本方成立项目公司,由项目公司负责向当地发展改革部门申请立项,并负责未来社区项目的实施、商业开发及运营;(3)项目公司通过EPC模式确定施工单位进行未来社区项目的施工建设,并按约定进行EPC价款的支付;(4)待地块出让条件成熟后,项目公司通过地方平台公司和社会投资人的注资取得土地使用权,引入开发商进行土地开发及运营,并将土地使用权作为抵押向银行等金融机构申请贷款,进行地块开发;(5)土地商业开发产生收益后,项目公司按一定投资回报率向社会投资人支付投资回报、向土地开发商支付股权投资回报和开发费用;(6)社会投资人和土地开发商的投资成本及回报收回后,可通过向地方平台公司进行股权转让的方式退出项目公司;(7)项目公司继续负责剩余资产的运营及维护。
  (四)资金运作方式
  未来社区开发中有部分工程本身不具备经营性,项目收益主要来源于商业地块开发的物业运营收入和出让收入。因此,项目资金运作的重点是解决如何使商业地块开发项目的物业运营收入和出让收入大于项目开发建设成本和财务融资成本之和(即收益C-(成本A+成本B)≥0),同时需考虑在项目运作风险发生的情况下(即收益C-(成本A+成本B)≤0)对社会投资人的风险补偿。
  由于未来社区开发项目在一定时期内要支出建设成本和土地成本,对现金流要求较高,因此,需把握好开发节奏,根据项目进度来匹配股东投入,可采取如下现金流运作方式:(1)先由地方平台公司与社会资本方成立项目公司,将相关资金用于支付未来社区项目的EPC价款;(2)待土地出让条件成熟后,将地方平台公司和社会资本方投入的资金用于商业地块摘地;摘地成功后,可以通过股权转让的方式引入土地开发商,由社会资本方将部分股权转让给土地开发商。   (五)财务分析
  未来社区开发的核心目标是通过“项目+土地资源”的综合平衡模式,充分利用适宜的土地资源撬动社会投资人的资金,完成未来社区项目的建设。基于未来的不确定性,目前的开发测算与未来可能存在较大的差异(比如土地取得成本、商业住宅价格、规划容积率等),可能導致其杠杆率有所下降。因为开发没有额外使用其他财政资金,所以该模式依然优于传统模式,可使财政资金使用效率得到提升、项目风险大大降低、项目的建设时间大幅缩短,相当于用土地空间换取时间,产生杠杆效应,撬动更大的投资。
  二、开发建议
  (一)建立完善的组织保障体系
  未来社区开发是一个系统性工程,应该建立较为完善的组织保障体系,从技术层面、组织管理层面以及政策法规层面来整体考虑。在技术层面,应构建基于EOD理念的可量化、可考核的指标体系,推动未来社区规划布局场景的落地,提升公共生活空间的智能化和生态化水平;在组织管理层面,应在开发中建立“政府引导、社会资本投入、公众参与”的运作机制,使未来社区开发建设能有序进行,实现经济、社会和生态效益最大化;在政策法规层面,应建立健全服务于未来社区开发全生命周期的配套政策,确保未来社区开发各环节的合法合规性和可操作性,使政府、社会资本方各司其职,形成合力。
  (二)充分利用土地一级开发收益,挖掘土地二级开发收益
  在EOD理念的语境下,未来社区开发中所涉及的生态环境治理支出主要通过土地一级开发和二级开发收益来平衡,其中土地一级开发收益是未来社区开发中的重点收入,土地二级开发是锦上添花的“二次收益挖掘”,因此从本质上看,未来社区开发的核心要务是要做好土地收储工作。针对未来社区开发范围内的土地问题,建议从制度建设层面参考TOD模式的成熟做法,首先由政府层面出台文件确定拟配置土地资源的范围,规定划定范围内的土地须优先保证未来社区的开发需要,进而由相关部门逐步完成对应划定范围内土地的收储工作,实现对土地资源的掌控。
  EOD理念可以充分发挥土地一级开发和二级开发收益的价值,体现经营城市的理念,同时也可发挥社会资本的替代性作用(替代政府在城市发展中的主体作用),放大政府资金的杠杆效用,具有更好的实施效果。
  (三)做大做强平台公司
  在未来社区开发过程中,不论采取何种模式,均需利用平台公司的优势,一方面需要通过平台公司企业主体的身份进行增量资金融资,形成政府隐性债务的“风险隔离墙”;另一方面需要通过平台公司对项目进行运作与监督,将政府各职能部门从具体项目运作中解放出来,以市场化的思维进行商业合作[5]。因此,建议在未来社区开发的过程中,将相关土地资源及有效的经营性资源导入平台公司,挖掘土地二级开发收益,使平台公司成为统筹项目开发利益平衡的主体。
  (四)发挥央企全产业链优势
  未来社区的开发建设,不仅是建住宅,而且是打造社区,涉及多领域多行业。央企有较强的社会责任意识、丰富的管理经验和全产业链优势,业务涵盖多个领域,拥有科研、规划、设计、施工、运营等完整的行业产业链,在项目建设过程中能够提供科学、安全、高效的管理经验,具备提供一站式综合服务的能力,能够有效落实未来社区建设、运营全周期一体化的实施要求,确保未来社区高质量落地。
  三、结语
  在生态文明建设的大背景下,未来社区开发可以看作是践行绿色发展理念、实现新型城镇化建设发展的创新样板。未来社区开发可以促进城市向注重长期运营方向转型;促进社区向智慧化、智能化、生态化方向转型;促进城市生活向资源绿色可循环方向转型。值得注意的是,未来社区开发过程具有长期性、复杂性和不确定性,因此需要统筹推进。在未来社区开发过程中应结合EOD理念,立足长远,将生态建设和社区功能建设有机融合贯穿始终,通过生态环境的规划塑造,将区域内的生态资源要素转化为经济要素、产业要素和科技要素;同时根据开发区域的要素禀赋差异有针对性地制定发展模式,使未来社区开发真正成为可复制、可推广的新型城镇化建设发展样板,为“十四五”时期生态文明理念在新型城镇化建设发展中的实践提供新思路。
  参考文献:
  [1] 牟旭方,陈伟新,曾钰桓等.EOD模式导向下的城市滨水地区更新策略研究——以深圳茅洲河流域为例[A].2018
  城市发展与规划论文集[C],2018.
  [2]梁靖廷,谢小微.未来社区建设开发模式思考——以杭州为例[J].浙江经济,2019(18).
  [3]付梁栋.浅析政府购买服务模式的银政合作[J].科学咨询(科技·管理),2015(27).
  [4]巫海霞.破解区域综合开发投融资规划难题[J].新理财(政府理财),2019(09).
  [5]许小月.推进未来社区建设的解读和思考[J].浙江经济,2019(01).
  〔本文系中交集团研究课题“高铁新城综合开发运营理论与实践研究”(项目编号:250300001373)经费资助论文〕
  〔程子腾、王亮(通讯作者)、邓海龙,中交第二公路勘察设计研究院有限公司〕
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