农旅融合发展中的基层政府职能优化研究
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作者:范菡珏
摘 要：农旅融合发展，产业相互提升，能够产生“1+1>2”的双赢效果。“农业+旅游”在第一产业和第三产业方面的融合程度，直接影响到一、二、三产业综合发展的程度。调查显示，宜兴市杨巷镇农旅融合发展具有相当广阔的发展前景，但发展还处于起步阶段，存在开发盲目、缺乏整体规划、公共服务配套不足等一系列问题，为防止“农业+旅游”融合发展陷入瓶颈，基层政府宏观调控和职能优化至关重要。基层政府在农旅融合发展中进行有效的职能定位，对促进农旅融合发展有一定的意义，同时也可以为农旅融合发展中基层政府职能研究提供一定的借鉴作用。
关键词：农旅融合;政府;职能优化
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）09-0120-03
一、杨巷镇农旅融合发展现状
杨巷镇农旅融合发展资源结构多样化，优势较明显。杨巷镇是宜兴重要的大型农产品生产基地之一，也是盛产特色农产品的地区之一，素以“一斗米、一只羊、一块葱油饼”而名扬苏南地区，其主导产业为优质稻米、精品果蔬、特色水产。
1.稻米种植。示范园主导产业之一的稻米产业现有面积3.39万亩，占示范园耕地的51.9%，其中包括有机大米生产基地、绿色大米生产基地、无公害大米生产基地。悠久的米业文化使杨巷形成了稻米加工产业集群，已具备年加工20万吨稻米的能力。园区通过机械化、集中采购等方式降低生产成本，通过科学种植提高产量。引进最先进的大米加工和烘干设备，建成了现代化的大米生产线，加工出优质的大米，为销售奠定了坚实的基础。在巩固提高米厂现有销售的基础上开展“农超对接”，引导企业优质大米进超市。
2.果蔬种植。示范园主导产业之一的果蔬产业现有面积1.04万亩，占示范园的15.9%，已依托远望、佳奇、西溪村和筑博打造四个现代高效蔬果种植基地示范点。其中，远望蔬果合作社已建成蔬果大棚200亩，其中包括智能温室大棚、连栋大棚、钢架大棚。佳奇已着手建设特色蔬果基地300亩，主要打造杨巷番茄种植基地;西溪村已流转200亩土地建设特色蔬菜基地，由村委会出资搭建大棚，并出租给蔬菜种植大户进行种植;筑博的150亩生态芹菜种养基地采用了循环生态种养，已实现优质芹菜高效集约化栽培，正在不断拓宽销路。
3.特色水产。示范园主导产业之一的特色水产现有面积2.1万亩，占示范园的32.2% 。充分利用养殖水面资源，发展渔光一体，促进养殖水面多元经济发展，已建成渔光一体一期项目0.2万亩且并网发电，日发电量达20万千瓦时，年产值达7 500万元。已依托无锡盛农和金紫合作社等农村新型主体着手培育绿色食品基地和打响绿色食品品牌两个（“都山荡”“杨巷三品”）、无公害基地和无公害食品品牌两个（“都山荡”“杨巷三品”）;水产品交易市场已初步建成。
4.畜禽养殖。在太湖鹅产业上，着力于引导和扶持兄弟养鹅合作社，在发展好太湖鹅保种和饲养、鹅苗孵化和销售、菜鹅养殖大户的培育和标准化养殖等环节的基础上，对太湖鹅的分割和销售上进行突破;充分利用兄弟养鹅合作社的优势和“宜星”商标来探索通过屠宰、分割、冷藏、直销等多种途径进行销售，推进太湖鹅产业化。在山羊产业上，通过扶持大自然养羊场、白云顶、筑博等企业建设大型山羊养殖基地，并发展“基地+农户”的山羊养殖合作生产经营模式，以及利用现有的屠宰场进行屠宰、加工，完善产、供、销服务链条，更好的推进山羊产业化发展。
除此之外，杨巷镇政府大力发展农旅资源，村文化旅游，重修钱松喦故居、大力发展杨巷稻米、杨巷地方美食文化等，进一步完善丰富农旅资源。
二、杨巷镇农旅融合发展中存在的问题
1.农旅融合公共产品供给严重匮乏。公共产品既是当地绝大多数人共同消费或享用的产品或服务，又是农旅融合发展的基础。社会事业上，杨巷镇一些历史老街需要改造，镇区和村庄环境绿化率较低，连接主干道的公路大多是只能单车通行，学校教学条件相对落后，教学质量有待提升，公共卫生服务水平需进一步提升，特别是被征地农民、城乡居民医疗保险、养老保险保障等问题;在文化建设上，缺乏公共文化服务基础设施，以艺术馆、文化展示馆为主体的文化广场需要完善升级;在社会安定上，各种社会矛盾依然有所显现，当地群众法治意识依然比较薄弱，缺乏矛盾排查预警机制。由于农村基础条件和公共服务设施本身较差，建设也相对滞后，导致部分农业旅游点虽有名气、有规模，但沿线及其周边卫生环境较差，沟渠路等基础设施不完善，与旅游相关的水电厕、停车场、指示牌、游客服务中心（站）等服务设施不配套，公共管理人员不足。
2.农旅融合发展规划引导落实不到位。农旅融合发展规划拥有区域性宏观指导和微观落地的双重意义，杨巷镇基层政府虽然已经编制并开始实施一二三产业融合发展规划项目，并明确农旅融合发展的大方向，但前瞻性、系统性的农旅融合发展专项规划仍不完善。在杨巷镇，缺乏高站位前瞻性的系统策划、整体规划以及富有精准度的市场预测研究作为指导，导致目标市场定位不准，资金投入渠道不畅，建设发展遭遇瓶颈，市场拓展受到限制。农旅融合资源的发掘论证、市场细分研究、重点项目的开发建设缺乏强有力的保障，部分农旅融合发展项目基本处于自我发展状态，导致产业布局不合理。比如，梦之源生态农业园区主要以农民自发经营、自主管理为主，农民的全局意识不强，销售观念落后，导致农家餐饮缺少地方特色，民宿运营存在盲目和随意开发的问题，导致出现严重的同质化现象。番茄小镇作为三星级乡村旅游点，主要经营有机蔬果、特色民宿、休闲娱乐活动项目，因经营业主缺少前瞻性规划，导致经营项目缺少创新性，休闲体验项目有限。此外，杨巷镇部分细节规划缺乏系统性、连贯性，因上位规划覆盖不全的问题导致部分项目推进缓慢甚至无法推进。
3.农旅融合产业推动效果不显著。杨巷政府农旅融合发展涉及产业较多，政府的积极推进，会进一步促进产业的良性发展，带来经济效益、社会效益及生态效益的多重发展。但是，在杨巷农旅融合产业发展中，政府现有统计体系中，关于农旅融合发展成果的定量评价标准尚欠缺，工作成效难以數字化衡量，农旅融合产业推动效果不显著，杨巷镇农旅融合发展进程缓慢，知名度不高，产业发展滞后。乡村振兴战略下，农旅融合已经成为乡镇脱贫攻坚的重要途径之一，政府制定的推动产业发展的策略直接影响农旅融合发展的进程，但是具体的效应规模难以量化衡量。杨巷镇农旅融合发展过程中，部分项目建设实施需要较长的周期，产业效应与其他产业相比，会出现发展迟缓的现象。在杨巷镇有些农旅融合发展的项目已经投资建设，如杨巷镇水稻高效生产示范基地，规划建设周期为3年（2018—2021年），周期相对而言比较长。所以，相关部门在推进农旅融合工作时，会存在“为他人作嫁衣裳”的思想障碍。 4.民众对农旅融合发展的参与度不高。在农旅融合发展中，乡镇基层政府是产业发展的引领者和监管者，指挥、组织和监督相关利益群体参与发展规划制定、市场环境监管、针对性形象宣传、环境保护等工作。在杨巷镇，大部分的基层政府工作人员;村干部对农旅融合发展的重要性认识不够，对农旅融合发展产业的发展收益抱有不确定性，对农旅融合发展产业发展支持力度不足，直接导致当地村民对农旅融合发展存在观望态度，参与的积极性不足。例如，杨巷镇地理位置优越，地处江苏省南端、沪宁杭三角中心，东接溧阳，南连金坛，北与武进相傍，自古以来就有“活水码头”“杨巷米市”之称，镇区内自然资源非常丰富。具备发展休闲农业、特色民宿、乡村旅游的潜力，但目前调研结果显示，农旅融合产业的发展相较其他产业，存在时间长、见效慢、短期效益不明显的特点，杨巷镇大部分政府基层工作人员，村干部对农旅融合发展的收益抱有不确定性，对市场发展潜力不能进行更好的评估，对产业融合发展的重要性认识不够深入，支持力度不足，大部分民众未看到实际回报之前都会持观望态度，导致部分群众对农旅融合发展的参与度不高。
5.农旅融合引导者指引不到位。基层政府在农旅融合发展中起着至关重要的作用，杨巷镇基层政府虽然在一二三产业融合发展上取得了较好的成效，但杨巷镇政府并未设立农旅融合发展办公室，目前主要负责农旅融合发展的政府基层工作人员，是其他办公室的兼职人员，分管工作比较多。并且主要的政府基层工作人员缺少农旅融合发展相关专业知识储备，专业素质不高，对农旅融合发展认识不足，缺少前瞻性的眼光和见地，自身在农旅融合产业发展中缺乏统筹全局工作方法和工作能力。因为非专业性的知识背景，在进行相关政策解读时，往往一知半解，不明要领，不知其意，造成传达不到位的后果。在农旅融合项目实施过程中，缺乏足够的专业技术人员为项目提供智力支持和保障，导致部分项目实施受阻，不能诠释农旅融合产业发展要义，造成资源的严重浪费。杨巷旅游文化资源丰富，如杨巷葱油饼文化、稻米文化、蒋氏文化、錢松喦书画文化等，但就目前而言，杨巷镇没有设置专职讲解人员对外宣传杨巷深厚的地域文化，来杨巷参观的游客，绝大部分都是自行设计游览路线，并且没有专职的讲解员提供服务。综合上述内容，说明杨巷镇基层政府在农旅融合发展中难以提供有效指引，促进农旅融合发展。
6.农旅融合发展专业人才匮乏。农旅融合发展从前期的规划制定开始，就需要在乡镇基层政府的积极引导下，联合城乡建设规划、土地利用规划、生态环境保护、旅游企业等多部门。到项目开发建设、验收评估、宣传推广等多个环节，需要一批专业的规划人才、项目实施人才、考核评估人才、宣传推广人才等的强强联合。农旅融合发展不是简单的农业发展加上旅游发展，也不是农业发展旅游业，产业融合需要多种专业性人才的共同协作。人才是农旅融合发展获得成功的根本。杨巷镇政府现有工作人员142人，本科以上学历的工作人员45人，设有经贸中心、行政服务中心、农服中心、科技办、环保科等部门，但没有设置专门负责农旅融合发展的部门。相关工作人员的专业背景极少是休闲农业、旅游管理专业，即便通过各种培训和进修，专业知识水平有所提升，但仍然存在专业技术等级偏低、旅游规划、宣传策划、电子商务、营销推广等高层次专业人才严重匮乏。杨巷政府相关工作人员未深入研究农旅融合发展创新模式，缺少前瞻性的发展思路及建议，只是一味地模仿和复制其他发展模式，不深度挖掘杨巷镇本地特色，不进行目标市场细分，盲目跟风建设，没有形成杨巷区域的核心竞争力，失去竞争优势。
三、基层政府在农旅融合发展中的职能定位
1.产业发展的引导者。农旅融合发展一直离不开政府的支持和引导，从众多乡村旅游发展案例可以得知，从旅游业最初的探索期到发展期再到转型期，政府始终是发挥着引导者的作用。农旅融合发展涉及多个产业，更需要政府积极协调好当地村民、旅游企业、游客和多个管理部门等各种关系，需要政府在财政资金投入方面做好政策引领，并支持招商吸纳社会资金参与开发。此外，农旅融合发展需要整合本地各种资源，政府部门应因地制宜制定旅游发展整体规划，并且根据实际情况及时进行调整。
2.产业发展的监管者。任何产业的发展都需要政府部门做好监管工作。在农旅融合发展中，无论是旅游行业本身发展，还是众多相关产业的快速发展，在这个过程中难免会产生各种各样的问题，这时候需要政府从法律制度上构建适应旅游发展的法律框架，回归本位，做好市场监管。而对于乡镇基层政府来说，一方面，需要严格履行行政职责对乡村旅游从业者进行监管，确保其提供产品符合规定，规范游客行为，维护良好的市场经营秩序;另一方面，为促进农旅融合可持续发展，乡镇政府需要对旅游企业在资源的整合开发和保护中发挥监管作用。
3.产业发展的服务者。新时代乡村旅游发展要以满足人们的美好生活需要为出发点和落脚点，这是旅游者和乡村居民对美好生活共同的需求。作为乡村旅游发展的服务者，乡镇政府需要积极发挥基层政府的服务职能，为旅游发展建设和完善公共基础设施，努力做好维护社会治安稳定、招商引资、做好宣传推介等基础工作，为游客提供便利的同时，造福当地百姓，实现乡村、企业、游客利益的统一。
4.产业发展的投资者。旅游业是我国第三产业的重要组成部分，对国民经济的发展发挥着越来越重要的作用。公共产品是旅游业发展的基础，在道路交通、城市建设、文化传播、环境保护等多个方面为旅游业发展发挥支持保障作用。政府是公共产品的重要提供者，无论是前期的公共基础设施建设，还是后续旅游服务设施的建设与完善，在农旅融合发展的各个阶段，都需要政府投入大量的资金予以支持，在这个过程中政府可以说是乡村旅游的投资者。
5.产业发展的推动者。在农旅融合发展中，特别是发展的初级阶段，产业融合发展处于起步阶段，难免会出现各种各样的问题。这时，政府是本地乡村旅游发展的主导者和推动者。基层乡镇政府要积极发挥作用，主动谋划，进行政策鼓励，积极搭建各种平台，强力推动“农业+旅游”融合发展。
结语
作为江苏省农村一二三产业融合发展先导区，杨巷镇基层政府在农旅融合发展中是引导者、监管者、服务者、投资者、推动者，应积极发挥统筹作用，优化政府职能。制定优惠政策，吸引社会各方资金注入，建立完善的新型投融资体系，为产业融合发展提供资金支持。科学规划，完善管理体制，为农旅融合发展做好顶层设计和全局把控。加强公共基础设施建设，完善公共服务，创新宣传推广方式，积极打造品牌产业。树立生态发展理念，提高农旅融合发展思想认识，促进农旅融合可持续发展。注重需求导向，深度挖掘乡村景观特色与文化元素，注重平台搭建，加大农旅复合型人才尤其是带头人培训力度，建立高素质专业队伍，全面提升农旅融合发展人才的综合素质。研究制定农旅产业发展各项政策，完善规章制度，建立监督监管长效机制，全面助推农旅融合发展建设，实现乡村振兴战略。
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