高等学校预算管理绩效评价指标体系研究
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作者:刘达迪
[摘 要]文章对我国高等学校的预算管理绩效评价体系框架的设立展开了探索，对指标内容的确定提出了举例，分析了预算管理绩效评价实际运用过程中遇到的问题并提出了建议，以强化绩效评价结果的运用。
[关键词]高校绩效评价;预算绩效管理;绩效评价指标
中图分类号：G647.5 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）24-0001-03
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》对高等教育提出“全面提高高等教育质量”“提高人才培养质量”“提升科学研究水平”“增强社会服务能力”“优化结构办出特色”的要求，并提出“改进管理模式，引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理”的指导方针[1]。“教育部、国家统计局、财政部关于2017年全国教育经费执行情况统计公告”中所列示的数据显示，“2017年，全国教育经费总投入为42562.01亿元，比上年的38888.39亿元增长9.45%。其中，国家财政性教育经费（主要包括一般公共预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等）为34207.75亿元，比上年的31396.25亿元增长8.95%”。2017年全国生均一般公共预算公用经费支出增长情况是“全国普通高等学校为8506.02元，比上年的8067.26元增长5.44 %。”教财〔2018〕14号[2]。我国逐年增加高等教育的资金投入，但如何在资金规模总量增加的基础上，改变高等教育资金投入机制不健全、资金使用效益低、绩效评价体系不完善等现存的诸多问题，成为当前亟需解决的痛点。一方面，高校预算经费存在缺口，另一方面，财政零余额账户支付进度完成较困难，普遍存在着高校资金不足与预算执行进度缓慢的矛盾。高校财政专项资金的使用也存在一定程度的低效率，各专业发展、各学科建设的不均衡性等问题凸显，高等学校内部资源配置的量和质都需要深入探讨和研究。因此为优化教育资源配置、提高资金使用效益、提升教育公共服务质量，对高校预算管理绩效进行科学的评价是目前我国高等教育发展的必然要求，建立科学的高等学校预算管理绩效评价体系，具有重要的现实意义，为我国教育实现追赶超越的目标提供必要的智力支持，是实现我国高等教育“由大变强”转变的必经之路。
陕西省财政厅认真落实省委、省政府《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，进一步创新预算管理方式，全面实施绩效管理。
根据实施意见，“陕西省财政厅计划用3至5年时间，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系;注重结果导向、调成本效益、硬化责任约束，创新预算管理方式，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率、使用效益以及预算管理水平和政策实施效果;强化绩效评价结果应用，构建评价结果与预算安排、政策调整、转移支付挂钩的“三挂钩”机制”[3]。
一、文献综述
国内外学者从不同的角度研究高等教育绩效评价的原理、方法及运用，并对如何构建绩效评价体系提出了研究结论。罗马尼亚学者Victor Munteanu 和Narcisa Andrei-Coman认为，生均经费受高校的发展水平和高等教育经费的结构决定。从生均经费的角度，可以提升教育资源的资金使用效益，以及改善现有经费结构的不足。并对该国的高等教育的预算收支效益进行了评估[4]。马来西亚学者Aziz运用帕累托最优的分析方法构建了数学计算模型，分析了大学的预算分配与执行[5]。蔡艳艳，刘志新从教学、科研、预算执行、财务、资源配置等七个维度，构建了高校预算管理绩效的评价体系[6]。陆媛提出在将我国高校战略目标划分为教学绩效、科研绩效、自筹能力绩效等六大层次的基础上，选择21个KPI，构成表达高校预算绩效指标体系[7]。
国内目前的实施情况为，经过对陕西省内高校的调研，陕西省内部属院校如西北工业大学、西北农林大学、西安电子科技大学、长安大学等，省属高校如西安理工大学等都结合本校实际，相继出台了预算绩效管理办法。
二、高等学校预算管理绩效评价指标内容的确定
以下是文章中运用到的理论基础，以及该理论在高校预算管理绩效评价指标选取中的应用。
（一）公共产品理论
公共产品理论是现代公共财政体制的基础理论。公共产品分为纯公共产品和准公共产品。高等教育成本核算具有准公共产品属性。根据公共产品的特性定义：非排它性、效用的不可分割性、消费的非竞争性。教育具有一定程度的竞争性，因为随着学生人数的增加，教育成本增加的边际成本不为零。
（二）委托代理理论
高等学校预算表现的是一种多重任务的委托代理关系。第一层级：社会公众与政府之间的委托代理关系。第二层级：财政厅、教育厅与高校之间的委托代理关系。在这一层的委托代理关系中，财政厅、教育厅等政府主管部门作为高校国有资产产权的代表，将高校的管理权委托给高校。第三层级：高校内部形成的学校、学校内部机构、项目负责人之间的委托代理关系。在高校的委托代理链条中，存在多重代理事务，由于信息不对称、各层级效用函数不一致和权力不匹配等问题，再加上高校职能的特殊性（存在外部性等特点），高校在预算管理中存在不可避免的道德风险问题和逆向选择问题。
（三）利益相关者理论
利益相关者是指与组织相关的、与组织的活动和行为具有利害关系相关性的个人或组织。高校利益相关者的划分可以根据研究的角度自行选择划分，文章在综合其他研究结果的基础上，结合高校绩效预算实际，将高校的利益相关者划分为以下几个层次：（1）教师、学生。（2）高校上级财政部门、事业单位、企业、捐赠者以及其他学校与学校存在经济往来的个人或组织。（3）高校上级监管部门（教育厅、审计厅、税务局）、媒体、社会公众。对高校利益相关者的选择区分和对应利益纠葛的分析，对于高校厘清各级预算管理关系、明确各层级责任大有裨益。因此在高校预算管理绩效评价研究中运用利益相关者理论，将使得绩效管理在高校的预算编制实施中更具实际价值。
预算绩效管理是指在关注预算投入的同时重视预算产出，将产出目标设定、跟踪、评价及结果应用纳入预算编制、执行、考核全过程，以提高资源配置效益为目的的管理活动。预算绩效管理坚持分类管理、效益优先、客观透明的原则，通过对相关指标的考核和评价，分析预算执行效果，以提升内部管理水平，提高资金使用效益。
绩效目标所反映的内容应以相应的绩效评价指标予以明确的量化描述，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标等。产出指标是对预期产出的描述;效益指标是对预期效果的描述;满意度指标是反映服务对象或项目受益人的认可程度的指标。
总结整合前期工作成果，结合我国高等学校的现实情况，根据现有的绩效考核方法，包括BSC平衡计分卡、KPI关键绩效指标法及360度考核等，并结合高等学校经费的来源、结构，进行以下工作。一是评估指标体系的确定，建立评估指标数据库。二是指标评价标准的确定，定性指标和定量指标相结合。三是指标权重的确定，指标权重确定的合理与否，关系到评估结果的可信程度。四是综合评分方法的确定，例如，可以分为四个评价等级：优秀（总得分≥90），良好（90>总得分≥80），合格（80>总得分≥60），不合格（总得分<60）。五是数据采集方法的确定。按评价的时间顺序，可以分为事前、事中和事后评价，预算立项评审（目标申报评审）（批复预算和目标）;过程跟踪评价（绩效运行监控）（执行率和预算调整）;支出结果评价（绩效问责）（部门履职和效能考核）。单位绩效评价指标分为三级，一级指标反映预算执行、投入产出、成本效益、满意度等;二级指标反映师资队伍建设、学科建设、人才培养、教育教学、服务保障实现度等;三级指标是对二级指标的细化和补充，由各单位结合自身业务特点和年度工作任务进行设置。
通过以上流程，建立全方位、全过程、全覆盖的高等学校预算管理绩效评价体系。树立预算=目标=绩效=责任的预算绩效评价理念。推广执行高校预算管理绩效评价推行的思路，具体方法是先选择专项项目实施绩效评价，然后过渡到基本支出预算管理绩效评价，最后在高校内部全面推行预算管理绩效评价制度。
可以作樵に慵ㄐЭ己艘谰莸淖柿锨宓ゾ倮，主要包括但不限于：部门年度整体工作计划、重点工作目标推进表和年度工作总结，与项目有直接关联的各级政府文件依据，与项目有直接关联的行业主管部门的制度办法、行业标准，项目实施单位制定的相关管理制度及操作办法，项目设立时、进展过程中及其完成后的各类相应记录材料，上级相关部门如教育厅等、有关专家的评价、评审结论和意见。高等学校预算管理指标如财政专项拨款执行率、预算执行率、财务风险管理指标如流动比率、资产负债率等均可以作为预算绩效评价指标体系框架的重要组成部分。
同时，绩效评价指标体系框架中的评价指标的选取应与资金投入相匹配，与计划目标相匹配，与历史的数据、行业的数据、上级文件规定、区域性标准相匹配。
根据高等学校资金来源的不同，高等学校可根据现实需要，自行选择增添或删减绩效评价指标体系框架中的评价指标，立足实际，构建符合自身特点的绩效评价体系。项目绩效目标设置的基本要求如下。
（1）指向明确。绩效评价目标应当与单位职责匹配，符合行业、部门发展规划，与年度工作重点方向一致，与资金使用范围、效果紧密相关。
（2）详细具体。绩效评价目标在合理范围内选择定量指标，从数量、质量、时效、成本等方面进行细化;不能归纳为定量指标的，可以采用定性指标如分级分档形式表述。
（3）合理可行。绩效评价目标的选取应从实际出发，秉承客观公正的原则，以结果为导向，经过调查研究和科学论证，具备可操作性和可行性，符合客观实际。
（4）标准科学。绩效评价指标的设定应参考一定的标准，如历史标准、行业标准、计划标准等。
（5）突出重点。围绕国家对于高校教育的方针政策以及社会经济发展对于人才的需求，绩效指标的选择应考核的侧重点和明确方向，引导高校置身改革发展大局。
三、实际应用过程中存在的问题及建议
预算制定不精确、指标体系不进行动态调整、单位绩效考核意识不强、对绩效考核的重要性认识不足、后续奖惩措施不到位等，是目前高等学校预算绩效考核管理中存在的问题。由于高校预算来源的多元性和综合性，高校预算支出的复杂性、多样性，预算绩效评价指标设置难度较大;同时受政策影响，指标体系的侧重点也在不断变化，即使是量化指标项目间也缺乏横向可比性等。高等学校预算绩效指标评价体系需要逐步建立。
当预算执行结果与绩效目标出现较大偏离时，如遇国家和学校相关政策调整、遇不可抗力导致预算执行出现困难、经费预算调整等情况，应对绩效目标进行相应调整。
预算的编制、执行、监督与绩效目标考核的部门应当适当分离，建立相互牵制的运行机制。预算的编制由预算执行单位负责，监督可以由校内外审计部门、财经委员会甚至学校常委会负责，以强化实现预算绩效评价的执行力度。
强化绩效评价结果的运用，把绩效评价结果与下期预算安排和被考核部门工作业绩实质性挂钩，进一步优化高校资源配置，对完成绩效目标且评价优良的部门根据情况予以奖励并加大后续经费支持，对未完成绩效目标且评价等级为一般的、建设成效不明显的项目，限期整改或减少支持额度，甚至取消未来预算安排;调整支出结构，使高校资源资源的配置使用更趋合理、有效，发挥绩效评价对资金的跟踪问效作用和决策信息反馈作用。
参考文献：
[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[R].
[2]教育部，国家统计局，财政部.2017年全国教育经费执行情况统计公告（教财〔2018〕14号）.
[3]我省预算绩效管理体系将实现全覆盖[N].陕西日报，2019-04-17（09）.
[4]Munteanu V ， Andrei-Coman N . Modern methods for underlying the revenue and expenses budget in higher education institutions from romania based on the criteria of cost-efficiency[J]. Procedia - Social and Behavioral Sciences， 2011， 15（none）：2445-2448.
[5]Aziz R W A ， Shuib A ， Aziz W N H W A ， et al. Pareto Analysis on Budget Allocation for Different Categories of Faculties in Higher Education Institution[J]. Procedia - Social and Behavioral Sciences， 2013， 90：686-694.
[6]蔡艳艳， 刘志新. 高校全面预算管理绩效评价――以北京市某高校为例[J]. 北京航空航天大学学报（社会科学版）， 2017（03）：77-82.
[7]陆媛. 高校预算绩效评价的理论研究及绩效指标体系设计[J]. 技术经济与管理研究，2006（01）：60-61
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