对我国PPP模式现状及发展的思考
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作者:陈战运 宿芸芸
摘要：在经济新常态背景下，公共服务、基础设施等领域创新投融资机制，对发挥社会资本尤其民间资本具有重要作用。PPP融资模式已成为推进经济结构战略性调整，改革创新公共服务供给机制和资源配置方式的重要举措。文章对PPP模式发展背景及现阶段存在的问题进行探讨，并提出有针对性的建议，以期对我国PPP模式规范、有序发展提供有益借鉴。
关键词：PPP模式;社会资本;风险收益
当前我国经济进入新常态，从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。在经济增长速度换挡、结构调整阵痛、前期刺激政策消化等关键时期，迫切需要一种新的发展模式来推进经济结构战略性调整。
根据经济运行规律，在政府良性引导下，高度重视市场在资源配置中的基础性地位，支持和放开社会公众资本尤其社会民间充裕的流动资本积极竞争基本公共服务领域和国计民生领域的产品供给，当前我国经济领域迫切需要在基础交通、城乡配套等基础设施、公共服务等重点国计民生等领域进一步创新运营模式和体制，充分发挥社会充裕的流动资本特别是民间多余的资本在“经济结构调整，区域协调发展，重点领域建设，公共产品有效供给”的积极作用。
一、PPP提出背景
1.国外背景
美国著名管理学家彼得・德鲁克（PeterF. Drucker）曾经指出，随着经济全球化，经济逐步迈入知识时代，社会资源应以高效的方式进行配置，政府不能管得太细，政府负责宏观政策制定和引导，将具体政策的执行交给社会民间去具体落实和运营，这不仅能减轻政府部门的财政支出，更重要的是充分发挥社会公众或民间资本在管理上的优势和效应，同时还能增加民间资本与社会的认同感，提高公民自信和民族精神，对资源配置效率有大大改善。市场和政府应各有所长，经济发展应充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府对市场行为进行引导，使资源的分配以高效率的方式进行。
Public-Private Partnership简称PPP，本义为：公私合伙或合营，即公共部门与私人部门的一种合作关系。该概念最早出现在欧洲，由英国政府于1982年提出，是指政府与民间资本通过沟通谈判签订长期合作协议，授权民间资本在公共服务领域代替政府投资、建设、运营和管理基础公共设施并向社会公众提供优质公共服务的一种合作关系。这一合作模式在当时取得了不错成绩，既减轻了政府财政负担，又提高了社会资本的使用效率。
2.国内背景
2014年，我国开始推广PPP模式，国务院首次颁布了在重点领域鼓励社会资本进入的指导意见，并提出对重点领域如公共服务、基础设施等领域创新投融资机制。2015年，国务院办公厅又推出在公共服务领域推广政府和社会资本合作的指导意见，在该指导意见中明确了政府和社会资本合作模式的内涵，从官方渠道正式界定了这种政府和社会资本合作模式，即PPP模式。其内涵：政府依据市场规律，在市场主体选择中采取竞争性的方式公开择优选择具有资金实力、管理实力、品牌影响力、积极承担社会责任的市场主体，这些市场主体具有投资、建设、运营、管理实力，政府和这些市场主体按照平等协商的原则订立长期合同，明确双方的权责利关系，在政府引导下由这些社会主体提供公共产品和公共服务，政府或者政府聘请的第三方机构对公共服务进行绩效评价，根据绩效评价结果向社会主体支付相应对价，社会主体获得相应的收益。这种政府和社会资本合作的模式不仅有利于发挥市场的基础性作用，而且对提升公共产品和公共服务的质量和效率具有较好的效果，实现公共利益最大化。
科学、规范、有序推广PPP模式，对促进政府转变原有的行政职能和提升政府治理能力具有重要作用。政府在市场监管、公共服务、商品价格等方面管得太细、对微观事务参与程度过高，导致社会资源利用效率欠佳，目前PPP模式能较好解决这一问题，它能将政府的过度行政职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，提升公共服务的效率和质量。同时政府和社会资本按照合同约定办事，公开透明，公平参与、对弘扬契约文化，转变政府职能和现代国家治理水平提升具有重要意义。
二、PPP发展现状及存在的问题
过积极推广，PPP模式在我国各地迅猛发展，目前，我国已在基础设施、市政设施、区域综合开发、文卫事业等公共服务领域广泛推广PPP模式，并已将部分PPP项目落地生根。根据财政部对PPP项目的分类：项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，纳入管理库;项目处于识别阶段，尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的储备项目，纳入储备库。截至2017年12月月末，财政部全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共14424个，总投资额18.2万亿元，同比2016年度末分别增加3164个、4.7万亿元，增幅分别为28.1%、34.8%;其中，管理库项目7137个，储备清单项目7287个，PPP项目数量和投资额持续增长，发展成绩确实较好。但是PPP运营模式在我国现阶段快速发展的同时，它自身存在的突出问题也应引起视。
1.PPP项目不论在数量还是在金额方面签约率均较低
根据财政部统计数据显示，截至2016年10月月底，财政部入库的PPP项目个数为10385，总投资额为12.73万亿元，其中，签约项目1080个，占入库项目数的10.1%;签约金额1.8万亿元，占总投资的14.1%。
2.PPP项目行业集中度偏高
PPP项目主要分布在市政设施、交通设施等公共服务领域;从项目数量、签约比例、投资额等方面看，市政设施、交通设施等领域占比较高，这也从侧面说明社会资本更偏好这两个领域。
3.可行性缺口补助类项目占比较大
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