海东市地下综合管廊PPP项目财政可持续性研究

来源:用户上传      作者:崔林林　黄薇　李志坚　孙浩

　　 摘要：国家发布相关PPP政策，引导政府和社会资本进行经济合作，减轻政府债务压力，激活社会资本经济活力，促进经济发展。在此大背景下，PPP模式得到了普遍应用，尤其是在我国东南沿海地区已初见成效。青海省海东市作为第二批综合管廊试点城市之一，文章以青海省海东市地下综合管廊PPP项目建设为例对项目进行概况分析，之后对海东市地下综合管廊PPP项目进行经济成本分析，包括建设期和运营期资金来源的描述。接着对海东市经济发展情况进行探究，得出海东市承担PPP项目的建设有较大的压力，财政可持续性受到影响，最后对此提出建议并得出结论。
　　 关键词：海东市;地下综合管廊;PPP项目;财政可持续性
　　 一、引言
　　 党在十八届三中全会《决定》上指出，为了促进经济又好又快发展，大力推行供给侧结构性改革，推动经济发展形式创新，提出政府和社会资本进行经济合作，形成了一种PPP模式。《中华人民共和国“十三五”规划纲要》提出，相继发布一些政策支持政府和社会资本合作的PPP模式，更加有效盘活一些基础设施等存量资产。《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839号）将海东市选为第二批综合管廊试点城市，依据政策指导海东市着力推动地下综合管廊的建设，项目极大程度满足了居民的民生需求，同时也提高了城市的综合承载力。但是，地下综合管廊的建设对资金的需求较高，对海东市地下综合管廊PPP项目从建设到运营期间需要的资金来源、政府和社会资本等所占的股权比例等经济成本情况和海东市经济发展情况进行分析，探究海东市能否承担这项建设，是否会影响到当地的财政可持续性。
　　 二、地下综合管廊PPP项目法规演进及文献研究
　　 （一）法规演进
　　 目前我国主要一线城市均建有城市地下综合管廊，成为国内发达城市市政建设管理现代化的象征，虽然比起发达国家发展较慢，但技术日渐成熟。伴随着经济发展，城市基础建设水平的提高，国家逐渐向西部等不发达城市提出建设综合管廊的计划。
　　 综合管廊将城市发展与市政基础设施建设紧密地连在了一起，它形式更加多变，但同时由于我国经验欠缺、政策较不完善、政府等社会资本管理能力不足，在一定程度上制约了我国综合管廊的发展。2014年全面启动中央财政支持地下综合管廊试点城市工作，主要投入到城市中新市区建设、旧城改造、道路新建，将这些具备条件的地区进行试点工作，更加强调综合管廊建设的重要程度。同期，国务院办公厅为了加强地下管线建设管理，国务院办公厅在《加强城市地下管线建设管理的指导意见》中提出：要稳步推进城市地下综合管廊建设。开始在30多个大中城市进行试点工作，对综合管廊中遇到的投融资问题、定价收费问题、运营管理等模式问题进行探索。2015年住建部、财政部开展中央财政支持地下综合管廊试点工作，颁布《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，对地下综合管廊建设范围更加扩大，不仅具备条件的城市新区需要投入管廊建设，一些老旧城区根据客观条件，比如老旧城区更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等问题将结合实际投入管廊建设，编制地下综合管廊建设规划，进行“物有所值”评价，为我国综合管廊的发展指明方向，并建设一批具有国际先进水平的市政建设。
　　 （二）文献研究
　　 目前我国主要一线城市均建有城市地下综合管廊，成为国内发达城市市政建设管理现代化的象征。伴随着经济发展，国家逐渐向西部等不发达城市提出建设综合管廊的计划，但出现了诸多问题。罗永恩（2019）提出城市综合管廊建设中积极引入社会资本，面临投融资难、政府和社会资本双方长期合作存在矛盾等问题;赵佳等（赵佳，覃英豪，王建波，牛发阳，2018）也认为存在风险管理方面的问题，在信息不充分条件下不能准确识别风险因素进行有效的风险管理;韦海民等（韦海民，刘武岩，2018）提出地下综合管廊一般是由政府投资建设，存在管廊的日常维护不收费或者少收费的情况。
　　 学者大多数对综合管廊PPP项目融资及运营费用等问题进行探讨研究，但较少涉及综合管廊PPP项目下政府财政等资金持续性问题，本文将以政府为主导，探究政府能否承担这项建设，是否会影响到当地的财政可持续性。
　　 三、海东市地下综合管廊PPP项目概况
　　 综合管廊实际上是一种地下工程建设，将用于民生生活的通讯设施、疏通排水设施、提供电力设施等留在地表面管线、管道进行更新改造，将其建设在地下，不仅能有效较少城市交通拥堵问题，还能对城市电力、供水等问题迅速找到解决办法，不用再将管道从地下挖开，既环保又安全。海东市秉承“着力加强民族地区基础设施建设，增加民族地区可持续发展能力”的文件指导，将政府和社会资本有效结合扩大投资，努力推进海东市城镇化建设。
　　 海东市运用PPP模式下的BOT模式，给予社会资本或项目公司一定期间的特许经营权（一般为20～30年），同时还承担着项目前期的融资、建设等活动，特许经营权时间结束后政府收回此项目的所有权。海东市人民政府通过竞争性磋商的方式选中了3家社会资本，组成了项目公司，计划合作期限为30年，前两年（2016～2017年）为建设期，之后的28年为运营期。目前，海东市地下综合管廊项目已经过渡到运营期间。
　　 四、海东市地下综合管廊PPP项目经济成本分析
　　 海东市地下综合管廊项目建设总投资为341，321万元，包括建设投资333，254万元、建设期利息5，867万元，铺底流动资金2，200万元。其中建设投资包括工程费用241，036万元、其他费用67，532f元、基本预备费24，686万元。根据本项目工程实施进度的要求，建设期内预计建造里程56.42公里，其中2016年建设22.5公里，预计投资128，797万元，2017年建设33.92公里，预计投资212，524万元。项目总投资及分年度计划如表1所示。

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