新基建PPP项目可持续性发展影响因素分析

来源:用户上传      作者:刘喜男　李钦

　　 摘要：新基建PPP项目投资规模大，建设周期长，不确定性高，项目复杂性、动态性强使项目可持续性发展存在诸多不确定性。识别在宏观环境、公私双方和项目本身三个方面对新基建PPP项目可持续性发展影响因素，为新基建项目合规、合理应用PPP模式提供参考。
　　 关键词：PPP项目;新基建;可持续性
　　 目前，新型基础设施建设是推进我国经济向快车道发展的重要助力之一。新基建项目数字化技术要求高，建设实施主体为科技创新等新兴领域行业，建设周期长，资金需求大，项目收益低，单靠政府建设实施难以为继，只有少数新基建项目可以单独由地方政府或其平台公司投资实施，更多地将由具备技术能力的市场主体通过市场化模式自行商业化实施。2020年中央政治局常务委员会会议曾提出要求，加快新基建项目发展并注重调动民间社会资本参与投资积极性。不同于以往传统基础设施项目，新基建项目以“数字化”为核心，主要涉及三大领域包括信息、创新、融合基础设施，这给政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式带来了新的内涵和应用空间。此时采用PPP模式，通过调动社会资本方的积极性，发挥公私双方优势，不仅有效缓解地方政府压力，而且有助于促进新基建项目建设提质增效。相关学者已经开展新基建PPP可持续性发展研究：李明等探讨了“十四五”时期完善数字基础设施建设的发展路径。吴亚平等认为新基建应采用基金市场化的运作方式，原则上主要采取企业自主投资方式，同时政府给予适当的资金和政策支持。贾康通过分析金融危机投资经验，提出新基建应注重“制度基建”，地方政府也应在供给侧积极探索实施定制化方案。伍先福研究新基建影响经济社会发展机制，认为新基建在短期影响经济社会成效不显著，长远来看新基建能够带动消费市场升级，促进国际国内“双循环”。吕途等从非正式沟通和内部风险控制方面分析代建制新基建项目治理成效。对于新基建项目存在的资金需求大且来源难以保证、工程技术质量和工作效率要求高等问题，王玮认为通过应用PPP模式，使公私双方发挥各自优势，将实施风险合理分配，不仅可以缓解地方政府财政压力，而且有效提升新基建项目的建设效率，加快新基建项目建设落地。钟韵将新基建PPP项目社会资本方激励的形式设计为资源禀赋激励、风险感知和经济社会效益等，认为在不同的情景下政府方合理设计激励模式能够得到最佳的激励效果，实现社会公共基础设施建设服务最佳形式。
　　 已有研究显示新基建采用PPP模式能最大程度放大政府投资作用，同时发挥社会资本方融资建设管理优势，但目前而言，虽然政府和社会资本对新基建PPP项目热情高涨，却由于项目利益合作方关系众多复杂，导致签约率低，项目落地率不高，制约新基建PPP项目可持续性发展。本文基于新基建PPP项目特点，从宏观环境、公司双方实力及项目本身情况三个维度识别新基建PPP项目可持续性发展影响因素，为政府设计合规、合理的新基建PPP项目，增强项目可持续性发展提供参考。关于新基建PPP项目可持续性发展影响因素，大致包括：
　　 一、宏观环境影响因素
　　 （一）市场前景状况
　　 稳定的市场需求是估算新基建PPP项目特许经营期内现金流量的基础，也是项目在建设实施过程中获得投资收益、吸引社会资本方的基本保证。市场需求作为项目收益来源是政府和社会资本方设计合作周期的主要依据。因此，稳定广阔市场需求是社会资本方和金融机构参与项目的主要考虑方面之一。市场需求广阔、项目收益来源稳定的新基建PPP项目更容易受到社会资本方的青睐，获得优质社会资本方的支持，亦可以使金融机构提高项目资金回收预期，市场需求稳定能够有效增强项目可持续性健康发展。
　　 （二）公共利益性
　　 各区域对新基建项目的现实需求和目前存在突出问题各有不同，因此，应深入研究调查，准确识别公众不同需求，以人为本，加强社会公众参与。例如，可举行听证会等多种形式，了解公众意见和建议，充分沟通协调，及时调整完善。王克强提出新型城镇化建设推进要求应以人为核心，在项目建设实施过程中，是否践行“以人为核心”是评判新基建PPP项目质量的重要衡量标准。发挥PPP模式在新基建项目的优势，满足公众利益、提升公众参与感和幸福感，具有公共利益性的项目才是对新基建PPP项目的最高评价。
　　 （三）区域科技实力
　　 新基建PPP项目是智慧经济时代贯彻新发展理念，以新科技革命成果为发展基础，建立现代化经济体系为发展目标，区域科技实力是新基建PPP项目可持续性发展的有力支撑。新基建项目涉及物联网、大数据、人工智能等七大产业领域，对科技创新能力依赖性强，新基建PPP项目科技水平高是新基建项目的最本质特征之一。项目技术要求需要参与新基建PPP项目的合作方具有专业技术建设经验，项目实施主体能够妥善完成新基建PPP项目建设，具备运营维护和日常管理能力。新基建PPP项目建设需要项目的科技实力能够满足市场需求，成为能够指导地区经济发展的资源。然而我国各省市科技发展和经济资源具有较大差异，地区及城乡间科技实力存在发展不均衡的问题，部分地区新基建科技发展水平仍处于初始阶段。因此，在项目发起时，应充分调研各地区科技实力和需求，避免造成项目与实际需求的不匹配，导致新基建PPP项目失败。
　　 二、公私双方影响因素
　　 （一）政府制度稳定程度。
　　 新基建PPP模式的效率是由政府、社会资本方、金融机构等众多相关利益合作方合力推进，因此政府制度的稳定是新基建PPP项目具备可持续性的重要影响因素之一。政府制度的稳定程度主要包括政府制度的连贯性，即政府对于新基建项目发展是基于中央政策和地方经济发展实际制定的连贯、稳定的发展规划和发展政策。PPP模式合作周期普遍较长，短期的BT目由于“轻运营、重建设”以及“借道融资”不属于规范可持续的PPP项目。新基建PPP项目需要较长的合作周期充分发挥由运营商等社会资本方提供社会信息运营服务的优势。政府制度的稳定性能够避免相关政策出现“朝令夕改”的情况，使新基建PPP项目合作各方能够及时预见政府行为，积极参与政府主导下的新基建PPP项目，避免政策法律风险。

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