实现养老保险全国统筹的困境与出路

来源:用户上传      作者:胡雅婧

　　摘 要：养老保险是我国保障社会保障制度最重要的部分之一，其与老年人的生活息息相关，实现我国基本养老保险全国统筹是全国人民切实关心的问题。2015年，我国基本实现了省市之间养老保险的统筹，但省和省之间还未形成统筹，实行养老保险全国统筹，有利于实现社会公平，解决某些省份养老金入不敷出的问题，提高老年人生活水平，对推动我国养老事业稳步健康发展具有重大意义。在分析我国养老保险全国统筹面临的困境和借鉴国外先进经验的基础上，坚持借鉴经验和本土化适应的原则，提出应明确划分中央与政府的责任，利用区域一体化发展缩小地区间经济差异，利用大数据完善信息管理与监督系统，从而完善我国的养老保险全国统筹制度。
　　关键词：养老保险;全国统筹;信息管理;国际经验
　　中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2022）19-0086-03
　　一、我国养老保险统筹现状
　　在全球各国家中，中国俨然已经成为老龄化问题较为突出的国家之一。我国从2000年开始就步入了人口老龄化社会，此后整个社会的老年抚养比上升速度很快。短期内，这一现象并不会给以现收现付制为主的养老保险制度带来太大的制度冲击，但从长期的风险管控角度看，恐难以抵御未来的养老风险。所以，我国进行了模式改革，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，但因历史欠账，个人账户空账运行许久，实际运行中依旧是现收现付的制度来支出养老金。2010年，《社会保险法》提到了基本养老保险基金要一步一步实现全国统筹[1]。在十九大报告中，同样也提出了要加快实现养老保险全国统筹。到目前为止，我国已经初步完成了养老保险全国统筹的省级统筹，正在进行全国统筹。2018年7月起，我国开始实施基金的中央调剂制度[2]。相关通知明确提出，地方缴纳比例3%及以上的，按照人均定额的方法进行分类划拨，离、退休人员多的省份将获得更多的调剂金。养老保险统筹层次低会导致不同地区养老负担差距悬殊，导致基金的使用效率低下，没有发挥出保险的大数法则效应。统筹层次低还会造成劳动力流动率下降等问题。总体来看，这种格局与保险最初的初衷即风险共担原则偏离，与基金共同救济，互助共济的规律相差甚远，基金的使用效率比较低。
　　二、我国养老保险全国统筹面临的困境
　　通过以上对养老保险全国统筹的必要性和现状的描述，我们了解到迄今为止，关于养老保险全国统筹的省级统筹已经基本完成，正在逐步开始全国统筹。我国养老保险统筹层次低造成了很多问题，比如制度规范力度不够，不同地区养老负担差距大，规模效应低下，基金使用效率低下，劳动力流入省份负担重，劳动力流出省份负担轻，统筹层次低还使得养老保险关系转移接续困难，没有办法满足各地劳动力的转移。
　　（一）存在中央与地方政府权利义务模糊问题
　　想要完善我国的养老保险制度，实现其全国范围内的统筹是必不可少的环节。养老金的统筹层次必然关系着重新划分中央与地方政府的责任、权利与义务。通常情况下，中央政府承担的责任包括制定大方向政策，统一征收中央调剂金，以及最后的财政兜底责任。于中央视角而言，中央希望在全国范围内征收养老金富余省份的资金以补充其他养老金严重不足省份的资金，以达到相对平衡可持续的状态。而这种做法在一定程度上会损害地方征缴的积极性，虽然从整体的角度看，福利得到了增长，但却损坏了局部的利益，这违背了帕累托改进原则[3]。于地方政府视角而言，地方政府应承担财政补助责任和具体政策的落实经费，但如若这其中损坏了地方政府的利益，地方政府就会兴起保护主义之风，这无论是从理论层面还是现实层面都都不利于养老保险全国统筹制度的顺利推进。目前，需要找到央地都认可的可持续发展方案。
　　（二）存在区域严重不平衡问题
　　截至2018年，从全国总体情况而言，一些省份养老金可支付月数可以维持一年零几个月。但是新疆、天津等地可支付月数基本都在一年以内，辽宁、吉林可支付月数更是不足五个月[4]。我国幅员辽阔，不同区域经济发展水平严重失衡，经济繁荣的区域与经济落后的区域差距越来越大，马太效应越来越严重。由经济失衡导致的劳动力迁移，使得落后地区的劳动力纷纷涌向经济繁荣的区域，这更加大不同区域老年抚养比的差距。一些地区的老年抚养比大，而另一些地区老年抚养比小。抚养比低的地区，基金入大于出，不愿意改变目前的格局，不愿意使自己利益受损。于是，地区之间的基金结余差距随着劳动力的不断流出而越加变大。例如，2016年南通市老年抚养比接近27%[5]，2015年，徐州全市老年抚养比平均水平为15.58%，其养老压力比南通市小了近一半[6]。
　　（三）存在监督与信息管理系统不够完善问题
　　事实是，凡是触动大格局利益的改革，通常并不是那么一帆风顺，总要经历些曲折。养老保险全国统筹作为一项系统工程，从地方政府角度来看，在进行“省级统筹”的时候，地方政府追求本地利益最大化，导致“省级统筹”不够彻底。那么此次在实施全国统筹过程中，省级政府同样具有地方政府追求自身利益最大化的倾向，必然与中央政府博弈[7]。应通过合理的制度设计，加大中央政府对基本养老保险制度的管控力度，形成对地方政府有效的监督，确保养老金按时足额发放，是目前较为关心的问题。目前，对于统筹上来的资金使用去向混乱，划分模糊，在实际操作中，对于真正需要补缺口的地区调剂的金额少，对缺口没那么严重的地区却调剂供给了较多基金，在基金的监管方面还不完善。当前，由于省内各地市缴费模式、缴费基数、费率水平差异非常大，省与省之间制度也是没有统一，进行统一管理绝非易事。因此，全国统筹任务繁重。比如上海市，是典型的外来劳动力人口多，参加养老保险的覆盖率高，养老保险基金结余大，企业负担较轻;而不l达地区则相反。对于实现制度统一，分配调整基金统一，管理统一，信息管理统一等一系列措施，不发达地区是极为支持的。因养老保险未统筹而造成的条块分割，会致使劳动力城乡分割，阻碍劳动力转移，从而阻碍经济发展。

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