生态文明制度建设的主要路径分析
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作者:刘晓雨 尹贵斌
摘 要：改革开放以来，我国国民生产总值迅速增长，人们在体制机制上对生态文明的了解也逐步深化，对生态文明制度建设的必要性逐渐产生了认同感。通过生态文明制度建设的逐步展开和机制政策的不断完善，我国政府从简单的污染防治到保护环境资源，再到建设环境友好型和资源节约型社会，建立健全了生态文明建设的经济政策与市场机制，即促进生态保护的财政政策，促进我国生态文明建设的价格政策，促进我国生态文明建设的金融政策，建设生态环保的市场化机制。
关键词：生态文明;制度建设;主要路径
中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2022）19-0007-03
生态文明制度是我国进行生态文明建设的重要保障，这是由制度的性质和功能决定的。我国的生态文明建设体系是从中国社会主义现代化建设的需要入手，从我国的基本国情出发的，是促进生态文明建设的一系列相对稳定的强制性、选择性、导向性和保障性行为准则，是马克思主义中国化的产物。其理论渊源可以追溯到马克思和恩格斯的关于人与自然关系的思想。我国的生态文明建设经过政府与社会的不断努力，已经实现了巨大的跨越，主要表现在不断提高的生态文明制度建设的地位，逐步完善的法律法规体系，持续优化的行政管理体制，相继贯彻落实的政策措施，逐渐增强的公民环保意识，日趋完备的评估机制，愈益严格的执法监管等。当然，也面临着行政管理机制与法律法规体系不完备、相关政策机制不配套，以及跨部门协调机制不完善等问题。要想优化完善以上在生态文明制度建设体制机制中出现的问题，必须要从多方面入手。
一、建立健全生态文明建设的行政体制与监管机制
怎样维系生态环境与经济发展之间的平衡关系近年来一直是我国的一个热点话题，也是世界各国生B环境保护中的难点问题。改革开放以来，经过党和政府的宣传教育，“发展是硬道理”的观念深入人心，而生态环境则被放在服务于经济发展的地位上。随着我国相对经济实力和整体综合国力的稳步提升，我国逐步加入了中等收入国家的行列，成为了世界上最大的发展中国家，但与此同时我国也产生了越发迫切的生态环境保护需求。为此，党和国家提出了“五位一体”的大政方针，继政治建设、经济建设、文化建设、社会建设的“四个建设”之后，将生态建设也汇入其中，要求做到尊重、顺应、保护自然，核心是要坚持以生态环境保护为前提的经济社会发展，并使之与生态环境保护相协调。想要做到这一点，多个主体之间就必须积极沟通，互相配合，共同努力。企业需要在取得自身高额盈利和保护周边环境之间找到平衡;群众也需要承担起一定的生态环境保护的责任，进行绿色循环可持续的生活和消费;政府则需要在财政预算安排、公共管理机制中贯彻社会进步与环境保护相协调的要求。
从生态系统的统一性来看，政府应实行统一监督和专业分工相结合的策略。生态环境的组成部分多种多样，且具有各自不同的特征，因此生态环境治理体系需要明确的部门分工来确保对症下药。同时为了协调各个组成部分的关系，又需要对生态环境治理体系进行统一的监督和综合的管理。总的来说，就是要把统一监督与专业分工相互分离又相互融合，明确对综合管理部门和专业管理部门各自不同的职能范围进行合理切割。
从生态问题的发展来看，环境污染已经成为世界各国共通的问题，具有鲜明的区域性和全球性特征。我国是世界上占地面积最大的国家之一，因此我国面临的生态环境问题也更加复杂多样，且更具代表意义。面对这种情况，政府应明确区分中央与地方之间不同的生态环境管理权力，通过中央政府进行大政方针上的引导，地方政府采取层层递进的分层治理的方法，建立一套既能维护中央统筹，又能充分调动地方积极性的生态文明制度。这一方面我国可以借鉴联邦制国家的管理体制，坚持保留中央对国家级重大事件和地方事件的集中管理权，其他地方专项则由地方因地制宜，在合理范围内结合地方实际情况自由发挥，贯彻具体问题具体分析的马克思主义方法论。
从生态文明体制改革来看，迄今为止我国已提出多种方案，既有污染治理和生态保护组合在一起的方案，也有将环境保护、资源保护和生态保护职能统一整合在一起的方案，还有将自然资源管理和自然资源监督相分离的方案。目前最大的问题是自然资源管理职能和生态保护职能具体如何分配，针对这个问题，可以考虑把目前分散于各部门的自然资源管理、环境保护和污染防治的职能集中起来，并分别将职责划分给自然资源管理部门和自然环境保护部门。前者负责专门的自然资源管理，统一行使对自然资源的空间分布和使用途径进行管制的权力;后者则在污染防治和生态保护上进行单独监管，使二者形成相互独立又相互依存的稳定关系。
二、建立健全生态文明建设的法律法规与制度体系
生态文明法律体系是指体系中规定的民事、行政、经济和社会法律法规的总和。我国现有的生态文明建设的法律制度体系就是在环境保护法律制度的基础上发展起来的。
改革开放以后，中国先后制定修改了宪法、物权法、侵权责任法、民法通则、刑法等一系列基本法律，并将基础的能源利用和生态环境保护的法律规范融入到这些基本法律中去。在我国现行的生态文明法律体系中，形成了以行政控制制度为主，资源产权制度、经济鼓励制度和公众参与制度为辅的法律体系框架。但是从总体上看，我国经济社会发展的过程总是领先于有关资源利用和环境保护的法律规定的，而我国的相关立法又严重滞后于我国长期进行的社会主义市场经济改革，立法、行政管理体制与财政预算脱节导致立法和实施脱节，法律体系存在许多不完善之处，比如法律漏洞和内部冲突，在法律制度设计上，政府和市场定位不明确，行政调控手段和措施应用较多，但市场调控和社会管理手段和措施应用较少，且法律责任体系上仍存在缺陷，责任追究不严格，环境违法常态化。
为了有效推进改革，就必须解决以上多种问题，把生态文明建设的立法、行政体制改革和公共财政预算结合起来，明确中央和地方政府各自的职责，规范相关法律实施的程序，落实生态文明体系建设。当前，首先要确定行政部门相关方案预算联合审查工作机制，研究建立法律草案预评估制度，将法律草案预期实施效果和社会成本评估作为必要的立法程序，将法律草案的提案和复核与行政部门的职能安排和预算设置相结合，为完善生态环境治理制度、制定和实施相关法律奠定了良好的基础保障。
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