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A省政策性农业保险保费补贴资金绩效评价

来源:用户上传      作者:卢清昌 夏宜 谢雪

  摘 要:绩效评价是政府绩效管理的重要组成部分,是深化财税改革的重要内容。但在评价实践中存在绩效理念树立不牢固、激励约束作用不强等问题,一定程度上影响财政资金使用效益。因此,以A省2020年政策性农业保险保费补贴资金绩效评价为例,针对该项目在投保、承保、现场查勘、理赔及绩效等方面存在问题,提出针对性改进意见,为财政部门、预算单位等利益相关方提供决策参考。
  关键词:绩效评价;农业保险;财政预算
  中图分类号:F842 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2022)20-0075-03
  引言
  绩效是特定时间内的活动或行为所带来的产出和效果。绩效评价是“以结果为导向”(姚东F,任芳放,2017)、绩效目标实现程度为主要内容的(彭亚星,2019)的创新管理制度,通过开展绩效评价工作,可以提高政府治理能力和公共服务水平(Miekatrien and Bram,2006)。对于绩效,国外研究相对较早,并在相关领域取得了一定的研究成果。实践上,美国率先将绩效理念应用于具体支出项目及行政管理工作,通过构建一定的指标体系,对具体项目支出绩效进行测度,发现预算绩效管理在提高政府管理效率、发挥政府公共资源效能、增强社会对政府公共支出的监督和了解、改进政府形象等方面成效卓著,并根据绩效管理实践不断丰富其内涵及方法。国内也非常重视预算绩效管理问题,出台了一系列制度和办法,促进了预算绩效管理的快速发展(包国宪,张蕊,2019),但尚未形成系统、明确的理论指导体系和实务操作指南。因此,本文以A省2020年政策性农业保险保费补贴资金为例,探讨绩效评价内容、体系及结果应用,以期为相关理论研究及实务工作者提供参考。
  一、绩效评价内涵
  绩效评价是对财政预算资金绩效目标实现情况的综合评价,主要评价内容为政策制定和执行情况、资金安排和使用情况、项目安排和实施情况,以及绩效管理情况4方面。其中,(1)政策制定和执行情况。包含立项论证是否充分,预期产出及效果与宏观经济与政策、战略目标及项目地实际需求是否相符,项目实施条件是否具备,绩效目标是否具体明确,潜在风险及应对措施是否可行等内容。(2)资金安排和使用情况。主要评价财政部门、主管部门及实施单位是否制定有专项资金管理办法,是否按规定拨付、使用财政资金,是否存在截留、挪用等违规情况,是否存在财政资金闲置浪费、变更实施内容及支出方向等问题,是否存在碎片化投资,以及资金结余结转等问题。(3)项目安排和实施情况。评价业务管理制度健全性及执行有效性,预期产出数量完成率、产出质量达标情况、产出数量完成时效和成本,评价是否建立有财政支出项目库、对支出项目论证是否充分、申报审批程序是否完整等内容。(4)绩效管理情况。评价财政支出绩效目标编制合理性、科学性,绩效目标与相关政策法规、项目的实际需求吻合度,所设计的产出和效果目标是否实现,以及受益群体对项目实施、产出及效果的满意程度。
  评价方式包括预算单位(部门)自评、委托外部第三方进行重点绩效评价和财政部门、预算单位(部门)及聘请绩效管理专家组成绩效评价工作组等几种方式。评价对象为项目支出财政资金、部门整体支出财政资金及政策评价,重点评价受益群体覆盖面广、社会关注度高、资金规模较大及审计、巡视、日常监督检查工作中发现存在的问题突出、绩效管理不规范、社会影响大等支出情况。评价核心是评价指标体系和评价标准的设计。评价目的为通过评价结果的应用提高财政资金分配合理性。
  二、A省政策性农业保险保费补贴资金绩效评价分析
  (一)A省政策性农业保险简介
  农业保险是现代农业风险规避的有效工具,是保障农业生产、支持农业经济发展的重要手段。农业保险保费补贴政策的实施,对降低农户因灾受损程度、持续提升农业再生产能力、调动农户生产积极性、确保农业稳定发展起到积极的作用。目前,我国农业保险已覆盖全国所有省份,已有超过2亿农户参保,业务规模仅次于美国,已成为全球最活跃的农业保险市场之一。
  A省2005年正式开展农业保险试点工作,并由地方财政首次对农业保险进行补贴。目前已全部覆盖中央财政保费补贴险种,大力发展了地方特色险种(如蔬菜、生态家禽、食用菌、中药材等),推进了“一县一业”规划布局,助推了发展优势,在提高农业生产能力、推动乡村振兴工作中发挥了积极作用。
  2020年,A省政策性农业保险保费资金约8亿元(约85%为财政资金),开办政策性险种和地方特色险种约60个,共计向约60万户农户支付赔款约6|元,一定程度上减少了农民保费负担,推动了A省农业保险平稳健康发展。
  (二)绩效评价开展情况
  A省自2014年起每年均开展农业保险绩效评价工作,形成了比较科学、合理、规范的评价体系,绩效评价结果得到较好应用。同时,为确保评价质量,2020年A省特意聘请第三方中介机构、高校教师组成绩效评价工作组,参照《农业保险条例》等文件精神,分别设计了省级政府部门、县(市、区)级政府部门、省级经办机构和县(市、区)级经办机构4套绩效评价指标体系,采取“资金权重”、“二八原则”及“四六原则”等原则赋予各指标相应分值;通过案卷研究、访谈及问卷调查等方法,访谈了省金融办、省银保监会等部门,现场调研了5家省级保险经办机构、10个县(市、区),收回有效调查问卷约230份。现场工作结束后,评价组对所收集资料进行了综合分析,形成了评价结论,经与利益相关者进行充分沟通后出具了最终评价报告。
  (三)A省政策性农业保险存在问题
  1.农户参保意识不强
  因农户对农业保险政策、目的及意义等认识不到位,抗灾、防灾意识薄弱,主动参保意识不强,不愿缴纳应承担的保险保费,一定程度上影响了投保率。

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  2.基层保险服务能力有待提高
  主要表现在部分基层保险机构人员配备不足、服务网点较少,以至于部分乡镇主要依赖农业服务中心或林业站工作人员办理业务,不能及时、全面进行宣传、承保、查勘及理赔等工作。
  3.保险机构未按规定开展“无赔款优待”工作
  根据相关政策规定:“对保险期限内无赔款的投保农户,在下一保险期限内给予一定保费减免优惠”。抽查的10个县,保险机构均未提供为农户开展优惠活动的证明材料,一定程度上影响了农户投保的积极性。
  4.部分单位对绩效评价理解有待加强
  首先,现场调研县(市)中存在一些部门仍把绩效管理当做一种额外负担,或认为绩效管理工作是财政部门、单位财务人员的职责,在目标管理、跟踪监控及结果应用等环节的积极性和主动性有待提高,而且财务人员对单位项目实施内容不够了解,对拟解决的关键性问题、核心绩效指标及目标值等不够专业,因而在绩效目标管理、绩效自评等工作中存在一定困难,影响预算绩效管理效果。
  其次,尚未完全实现“以过程为导向”向“以结果为导向”的转变。长期形成的“重过程、轻结果”,“重投入、轻绩效”的观念尚未改变,编制预算时更加关注财政收支是否平衡、预算资金盘子有多大,而不是根据项目地受益群体实际需求,以及事前绩效评估结果申报财政预算资金,容易形成资金等项目的情况。如几乎所有预算单位的绩效自评或重点绩效评价工作都是由财务人员开展或财务人员牵头、业务负责人员配合提供资料,意味着评价主体为财务部门、财务人员,但真正了解资金支出内容、绩效目标及其实现程度的是业务人员,因此,存在绩效管理与预算管理 “两张皮”现象,降低了预算安排的科学性和精准性。
  5.绩效激励约束作用有待增强
  A省开展的农业保险绩效评价中,部分评价结果得到了有效应用,评价结果对后续年度资金安排提供了重要参考。但也存在部分财政资金支出绩效评价结果未得到应用的情况。
  (四)改进建议
  1.加强宣传力度,提高农户保险意识
  建议相关部门(单位)结合农户文化教育水平相对较低、农村老年人和妇女较多的特点,采取多层次、多样化、多渠道、易理解的宣传方式,加强农业保险政策、流程等的宣传力度,以及利用节假日前后对回乡外出务工人员进行宣传推广,以提高农户对农业保险政策的知晓率和农户保险意识,促进农业保险政策目标的实现,提高农业再生产能力。
  2.加强农业保险基层服务体系建设
  加强基层农业保险服务体系建设。保险机构应增加基层服务网点及基层保险专业人员,及时进行理赔、查勘定损等工作,提高投保、赔付时效,提升保险服务质量。
  3.应按相关规定,积极开展“无赔款优待”工作
  保险机构及相关部门,应按照相关政策规定,研究制定“无赔款优待”的具体办法及优惠标准,让保险期限内无赔款的投保农户,在下一保险期限内给予一定保费减免优惠,提高其投保积极性。
  4.树立牢固的绩效理念
  通过加强预算绩效管理培训、考核,督促绩效目标编制、绩效自评等方式,提高绩效意识和积极性,转变绩效管理理念,提高财政资源配置效率和资金使用效益。
  5.强化绩效评价结果应用
  绩效评价结果指按照相关政策、制度、规定,设计规范的评价指标体系、评分标准,通过实地查勘、案卷研究、问卷调查、访谈座谈等方法,核实、评价财政支出产出及社会、经济、生态等效益,得出综合评分,形成的财政支出绩效评价结论及结果应用建议。
  绩效评价结果应用是预算绩效管理全过程的末端,也是绩效管理工作价值和目的的体现。通过评价结果的应用,增强预算绩效管理理念,促进绩效目标申报及管理,提升绩效跟踪及绩效自评水平,优化财政资源配置,实现提高财政资金使用效益的目标。应用方式包括结论反馈、问题整改、公开公示、目标考核、调整预算及政策等。其中,结论反馈、问题整改、公开公示、目标考核等方式要求财政部门、预算部门(单位)重视绩效管理中发现的问题并整改落实到位,增强预算绩效管理的激励性和约束力,形成反馈、整改、优化资源配置的良性循环;调整预算及政策要求,财政部门、预算部门(单位)强化绩效管理激励约束机制,将评价结果与预算安排和政策调整挂钩,对于实施效果好、目标受益群体定位明确、前期论证充分、受益群体满意度高的项目,优先保证预算资金,真正做到“花钱必问效”,实现财政资源配置的帕累托最优。
  同时,因财政支出旨在向社会提供公共产品和服务,满足社会经济发展的共同需要,在将绩效管理结果应用于调整预算和政策时,应遵守以下原则:(1)突出政策导向。落实党中央、省委省政府的重要精神和重大部署,落实零基预算改革,优化资源配置结构,切实提升财政资源投入产出经济性、效益性、效果性。(2)突出绩效导向。安排财政预算资金应秉承“以结果为导向”的理念,结合本省长期战略规划、部门职能职责,明确年度和中长期拟解决的社会问题和要达到的最终目标,理清实现最终目标的关键产出,实现关键性产出或解决关键性问题需要的财政、人力等资源的投入,构建“以结果为导向”的逻辑框架体系,再从投入产出经济性、效果性等维度进行综合评价。之后,选取既定目标下的最优实施方案,安排相应的财政资金支持,防止低效无效投资、重复投资、碎片化投资、资金等项目投资等预算安排方式,确保资金使用效益、投入价值。(3)绩效问责。对于截留挪用财政资金、未按批复内容实施、预算执行监管不到位、绩效评价效果较差等问题,应视情况责令改正、追效问责,提高预算绩效管理严肃性和约束力,确保财政预算安排资金落到实处、发挥实效、产生实绩。
  三、结论
  1.绩效评价并不是对现有管理方式的否定,而是更注重财政资源配置效率和使用效益,更关注支出结果和绩效目标实现程度。绩效评价是财政支出政策调整、预算安排、业绩考核的核心问题,绩效问题的解决必须确立绩效目标,强化支出问效及激励约束。
  2.实施财政A算绩效管理不仅是一个理论问题,更是一个实践问题。需要在实践中贯彻落实相关政策文件精神,将绩效管理理念、方法追溯到资金使用和项目实施末端,贯穿于项目实施方案及可行性研究报告等前期论证工作、政策制度制定及执行工作、资金分配使用工作及效果可持续发挥等全过程,需要财务部门、预算单位及实施机构等利益相关方协调配合。因此,绩效评价既是一项财政资金支出项目管理工作,更是各利益相关方围绕项目决策、实施及问效等展开的一个系统工程。
  参考文献:
  [1] Miekatrien S,Bram S.Trends in Performance Budgeting in Seven OECD Countries[J].Public Performance &Management Review,2006,(1):30-32.
  [2] 包国宪,张蕊.从“预算绩效”到“绩效预算”――我国预算绩效评价回顾与展望[J].兰州大学学报:社会科学版,2019,(5):52-60.
  [3] 姚东F,任芳放.中国绩效预算是结果导向吗?――基于政府绩效文告的文本分析[J].经济研究参考,2017,(51):12-25.
  [4] 彭亚星.我国基本公共服务财政支出绩效研究[D].北京:中共中央党校,2019.
  [责任编辑 兴 华]

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