政府投资基金在PPP项目中的运用

来源:用户上传      作者:张建国

　　[摘 要]近年来，地方政府纷纷推出PPP项目。然而，随着政府推出PPP项目的热情持续上涨，PPP项目在融资方面的问题频频暴露。基金工具的融资门槛不高，募资方式较为灵活且便捷，具有良好的杠杆效应优势，已深受政府部门的关注和青睐。相关部门在提出政府投资基金概念并应用政府投资基金后，创建了运作基金、基金风险控制等内容，制定了详细的规范。政府投资基金的应用能促进PPP项目朝着多元化方向及市场化方向运作。如今，各级地方政府相继出台了有关的政策及文件，探索适合本地区发展的模式，致力于推进区域经济的转型升级。但政府投资基金在PPP项目中的运用存在诸多问题，需要政府有关部门重视投资基金在PPP项目中的应用，为基金工具在PPP项目中的高效应用奠定基础。
　　[关键词]政府投资基金；PPP项目；问题；应用实践；策略
　　中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2023）02-0044-03
　　PPP（Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作，属于公共基础设施项目运作范畴）项目模式的运作及发展，离不开巨额资金的支持与辅助。为保障PPP项目顺利落实，要引进相关的社会资本及金融资本，保障基金多元化。基金属于相对成熟的投资、融资载体，能够引进短期资金、中期资金、长期资金，丰富金融资源。在政府投资基金应用于PPP项目后，可减少PPP项目资金成本，切实提高项目收益水平。
　　目前，在PPP项目中使用政府投资基金，应用形式相对刻板，存在目标不清晰的问题，并未有效筛选优质的PPP项目，很难在PPP项目运行过程中突出政府投资基金的优势和作用。需要制定有效的应用策略，体现政府投资基金辅助PPP项目发展的作用，致力于创造更可观的PPP项目经济效益。
　　政府投资基金主要是由社会资本方、政府等发挥牵头作用而设立的基金，包括政府引导基金、专项基金及政府出资的产业基金，其通过担保补贴及资金补助等方式，为投资活动带来便利；同时存在股份转让分红及资本市场挂牌转让等方式。
　　从广义角度分析，凡是有政府参与，通过私募形式募资组成的基金，都可以称之为政府投资基金。私募基金通常关注项目企业的竞争能力及成长水平，政府投资基金发挥优良的基金杠杆作用，可以引导社会资本等投资经济健康发展，切实提高财政资金应用效率。
　　政府投资基金具有以下几个方面的独特属性。
　　第一，政策引导性。政府投资基金由金融机构、政府机构等合力出资。政府机构注资普遍为政府投资基金增信，可以引导社会资本及金融机构参加投资。政府投资基金中的财政资金比例不大，仅有百分之十左右。政府投Y基金属于政府机构实现财政资金引导效益的高效工具。
　　第二，超强的政策限制。受投资区域限制，大多数政府投资基金通常由省市级政府机构设立，可为促进经济发展保驾护航。这一类基金通常仅针对本区域内的产业及项目进行帮扶，同时因政府投资基金在设立之际，便已明确了投资项目范围，众多政府投资基金会针对投资领域做出限制与规定。
　　第三，公益性属性。因政府投资基金由政府机构发起，由政府机构参股，政府投资基金的投资目标与私募股权基金具有一定的差别。政府投资基金在投资之际，通常会考虑项目是否会促进区域经济发展以及能否促进产业转型和升级，进而展现政府机构的公共服务能力，切实提高财政资金的应用效益。
　　第四，营利性属性。从本质上来看，政府投资基金属于私募股权基金，金融资本及社会资本在政府投资基金中占据较大份额，二者都格外关注经济效益。除了公益性，政府投资基金自带天然逐利性特点，政府投资基金在公益性和盈利性之间存在矛盾，导致政府投资基金投资过程难以明确。
　　（一）扩大政府投资规模
　　众所周知，传统政府职能具有多元化特点，需要负责建设项目、投资以及后期的经营与维护等众多工作，针对不同的环节，政府需要担负的职责也不同，部分情况下还可能涉及一些职责的交叉。
　　PPP项目的建设成本偏高，需进行多元化协调。如果出现不良现象，会导致PPP项目发展及建设水准降低，影响项目的效果，对于政府的公信力会造成一定的负面影响。因此，我国政府要注重转变职能，加大投资力度，扩大投资规模，适当下放PPP项目建设权力，切记不可全部包揽，更不可事无巨细地布置各项工作，而是要发挥自身的主体作用，将更多精力放在扩大政府投资规模方面，宏观调控项目监督工作、项目政策制定工作及项目规划工作，推动PPP项目政府投资基金工作的改革。
　　面对PPP项目建设布局展开细致规划，政府部门属于关键制定者。现阶段，我国诸多项目建设存在众多困境，比如，总体认知不到位，欠缺专业建设资金。PPP的引入能有效缓解财政支出压力，民间资本及国际资本可为PPP项目的发展提供充足的资金，帮助政府职能部门分担风险，减少政府需要单独面对市场变化承担的风险。
　　当然，政府职能部门要注重提高服务水准，通过规章制度等规划PPP项目建设方案，切记不可仅仅按照领导喜好调整方案，应通过长时间的合作，优化投资基金应用规模及方案，以保障各方主体的基本利益。
　　政府在PPP项目建设和发展时，扮演着“补贴者”的角色，能够为PPP项目补贴适量的资金。如果从实现公共服务功能的角度考虑与分析，可以将PPP项目划分成下面的几种类型。第一类，与私人消费相关，这种项目的建设需要大量资金，比如交通项目资金、水电服务资金，在项目后期投入应用的时候，可以向公众收取相关费用，达到高效回收成本的效果 [1]。不排除有一些项目无法回收成本，要结合高效政策的指引与帮扶，由专业政策进行补贴。第二类，与社会服务及公共消费相关，市政交通建设及绿地建设均属于这一类项目，运行后不能收费，需要得到财政的支持，由财政补贴，政府属于补贴时的关键责任人。第三类，介于个人消费和公众消费之间的项目，比如公园建设项目及污水处置项目，在建设后需要针对特定的使用者征收适当的费用，但同样需要财政补贴，以保障相关主体的效益。

　　政府在扩大投资基金规模时，同样需要做好“协调人”的工作，针对PPP项目投资企业资本，要以盈利为出发点。PPP项目的特点，决定了消费者需要享受基建项目的优质服务，这种利润及结构之间的矛盾，通常体现在收费上。政府需要加大社会协调力度，完善基本定价制度，优化项目服务功能，保障项目布局的便捷化、多元化，促进项目高效运营。
　　政府职能部门需要采用有效的监督及管理手段，关注PPP项目投资运营建设的全过程，以保障基金投资市场化发展，全面优化及整改合作方的决策程序，保障决策收益均衡发展。在此过程中，PPP项目投资要得到政府部门的良性引导，结合财政贴息有关方式，完善投资预算，引导社会资本迅速投入PPP项目建设进程，加强决策管控，优化财政收入分配，增强财政主导项目的社会资本吸引力。
　　目前，政府投资基金的合作方式非常多元化，其中PPP项目中政府投资基金的应用效果最为明显。通过PPP项目模式，政府可以合理投用行政力量，真正展现政府的监督及监管功能，保障投资方的根本利益。
　　（二）构建完善的PPP项目融资机构
　　结合工作经验，完善PPP项目融资机构，开辟多元化融资模式，为PPP项目的开展投入充足的资金。在构建完善的PPP项目融资机构时应从以下三个方面入手。
　　首先，组建专业的民间资本担保机构，优化PPP融资环境及条件，必要时可以创建完整的信誉档案，规范管理行政担保机构。严格管控已有担保机构和相关担保额度，切实解决PPP项目主体融资难的问题，保障担保机构良性运作，适当增加担保额度。
　　其次，政府部门要注重改革管理体制，PPP项目需要得到公共部门的支持与介入。公共部门在参加PPP项目之际，可开展有效的投资管理，使用公司合作形式，缓解财政支出的负担。投资者在明确自身利益及自身利益得到保障后，可以主动地参加到建设过程中，积极参与PPP项目模式支持的各种项目融资活动，寻找更多行之有效的PPP建设项目投资时机。
　　最后，开辟广泛的融资渠道。通过应用多元化的融资方式，保障PPP项目有更多的融资途径。银行部门要针对PPP项目融资程序进行完善及调节，提高资金运用效率。在这一过程中，银行应摒弃传统发展观念，提供多种贷款支持。其中，国有银行会提供更多支持，商业银行在PPP项目融资过程中，积极性有待提升。因此，需要创建资本风险市场管控体系，结合债券等不同金融工具，有效募集PPP项目建设资金[2]。
　　（三）加强PPP项目运行
　　为了切实保障PPP项目的顺利落实，需要在实践中做好下面几项工作。
　　其一，坚持精心部署，制订完备的监督检查方案，组建PPP中心、PPP办公室，并吸纳众多专业PPP项目运营人才参与进来。由专业人才制定详细的PPP项目目标及运行计划，严格管控PPP项目运行过程。
　　其二，要认真整改及落实PPP项目计划，创建工作台账，加大PPP项目监督力度。在监督过程中，如果出现问题，需要组建清单，并面向监督单位下达专业财政检查意见书。通过反复核算，整改相关问题，结合反馈意见，下达整改通知书，在规定期间内完成整改工作，并及时反馈整改结果，强化跟踪管理，落实保障，整改到位。
　　其三，要针对监督结果，将PPP项目监督过程中存在的问题制成专业报表，优化管理机制，提高PPP项目的管控质量。通过有效的监督检查，切实强化PPP项目实施机构及项目主体的责任意识、法律意识和风险意识，切提高PPP项目的运行效果。
　　（四）培养相关专业人才
　　对于PPP项目来说，机遇及挑战共同存在。PPP项目能否成功实施及建设，需要得到众多企业及其他主体的支持。企业需要深刻认知PPP模式，掌握PPP项目流程，并将PPP项目理念内化于心，提高投资人员的决策水平，研究如何科学推进PPP项目计划，并分析PPP项目的可行性。
　　同时，企业要掌握PPP项目建设、PPP项目规划、 PPP项目运营、PPP项目审核及PPP项目管理等各环节的风险管控流程，提高资金回收效率。在全世界范围内，PPP项目通常以招标方式完成采购管理工作[3]。
　　PPP融资项目涉及的内容较多，融资方式多元化，并涉及税务、投资估算、工程实施及项目决策等多项内容。这就决定了该行业需要综合性人才，要求其既要掌握经济知识、管理知识、法律知识，又要善于投资估算，了解税务法规及流程。
　　因此，要注重培养专业人才，立足PPP项目长远发展角度，加大培养复合型人才的力度，培养更多极具开拓精神的高层次人才，保障PPP项目的顺利实施，促进PPP项目的正常运营及管理。
　　由于我国PPP项目发展起步较晚，水平偏低，导致我国PPP项目风险管理不足，无法适应PPP项目迅速发展的要求。
　　近年来，各个地方政府大力推进PPP项目。然而，由于政府投资基金在应用过程中存在问题、PPP项目的开展欠缺资金，导致政府PPP项目管控水平较低。因此，在后期发展PPP项目时，政府要注重优化投资基金相关方案，并培养专业人才，以促进PPP项目的高效落地。
　　[1]闫文周，张子茵.政府投资基金应用于PPP项目的决策过程[J].工程管理学报，2020（06）：71-76.
　　[2]崔晓艳，张蛟，杨凯旋.PPP产业投资基金在地铁项目中的运作管理研究――以青岛城市发展1号线基金为例[J].建筑经济，2021（01）：62-65.
　　[3]尹启华.产业投资基金介入PPP项目的治理功能及路径选择[J].经济研究参考，2020（21）：111-118+128.


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