城市建设与“邻避运动”及其治理

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　　摘要：由现代化过程中的邻避设施而引起的冲突正不断出现，邻避运动是对其的一般性表述。本文聚焦邻避运动产生的预防战略与解决机制的建设，在分析的基础上罗列出邻避运动冲突的原因、特点并就其提出综合性、主动性的治理框架。力求确立政府的事件角色，构建完善的配套机制，促进冲突的合理、有效解决。
　　关键词：邻避设施、邻避型群体性事件、预防战略、治理机制
　　
　　Abstract: the conflicts caused by adjacent facilities and shelters in the modernization process are emerging, adjacent to avoid the general expression of the sport is on the. This article focused o avoidance of preventive strategies and mechanisms of movement building, set out on the basis of the analysis of o sports conflict avoidance reasons, characteristics and its comprehensive, proactive governance framework. Seeks to establish the role of Government, build a complete supporting mechanisms, promotion of reasonable and effective solution to the conflict.
　　Key words: NIMBY facilities, NIMBY group events, prevention strategy, governance mechanism
　　中图分类号：TU984.11+1文献标识码：A文章编号：
　　现代，人类社会面临的灾害与风险，虽然跨越社会阶级，然而不可否认的是“伴随着阶级和阶级地位的不平等，它们带来了一种完全不同的分配逻辑”。[1]伴随城市化的发展，为满足大众生活的需要城市建设需要规划并新建大量的公共服务设施，如垃圾处理厂、污水处理厂、能源供应中心等。在这些设施保障人们生活品质的同时是以少数人负担成本但利益社会大众共享。通常邻避设施会以“最小抵抗路径原则”来选择建立地区，但当这些公共服务设施的外部性影响达到一定程度或人们的认知程度提升，[2]附近居民一般会在邻避情结的支配下强烈反对它们建造在自家附近，从而根据集体行动的逻辑，会以规模较大的组织性活动来表达。此类事件就是“邻避”型群体性事件。
　　一、 邻避情结的涵义
　　“别建在我家后院”(Not in my back yard)，五个字母的英文简称NIMBY(邻避)，意指居民希望保护自身生活领域，免受具有负面效应的公共或工业设施的干扰。按照维特斯的看法,邻避情结实际上包含三个层面的含义。首先,它是一种全面拒绝被认为有害于生存权与环境权的公共设施的态度；其次,强调以环境价值作为是否兴建公共设施的标准；再次,邻避情结主要是一种情绪性反应。
　　界定人们反对和抗议的对象是对邻避情结的定义分析的关键。国内外关于邻避设施定义具有代表性的有：翁久惠认为邻避设施是服务于广大地区民众或为特定的经济目标，但却对居民健康与生命财产造成威胁的设施。[3]丁秋霞将所有会产生负外部性效果令人感到厌恶而不愿与其毗邻的实施，例如：垃圾填埋场、垃圾焚烧厂、核能发电站、石油工厂、精神病院、监狱等。[4]
　　因此，从公共政策的角度，邻避运动是基于产生利益受损人而促使其以反对者的姿态进入到公共决策及执行的过程中。在利益相关人的信息不足、信任缺失和权利缺乏保护等主观因素作用下，往往导致对抗性行为，易于使得政策过程走入到不合作博弈的死胡同。是当这些公共服务设施的影响达到一定程度或人们认知程度提升，从而造成当地民众的抵抗心态与反对行动。
　　二、 我国邻避运动现状
　　改革开放以来，我国城市化水平从1978年的19.4%提高到2007年的43.7%，预计2050年要达到76%。原有的公共设施――譬如交通设施、能源供给以及废物处理等――显然已经无法满足城市化的要求，必然要求大量改进。但公共设施在选址时，便不可避免地面临这些设施,在为社会整体产出正外部性效应的同时也给设施附近的民众带来负外部性影响，甚至邻避冲突。根据邻避设施类型的划分维度有规模与等级维度、危害与风险来源维度来看，近几年发生在我国的邻避现象有如下几种。
　　1. 污染类设施邻避现象
　　包括火力发电厂、核能发电厂、炼油厂与石化工厂等。此类邻避设施为广大地区的民众带来效益的同时却由设施附近居民承担其外部成本，危及邻近地区居民健康。由此类邻避设施而引发的社会冲突实际贯穿我国工业化整个过程，多发生在城市近郊或边缘地带，以2007年厦门px项目被迫搬迁事件最具代表性。
　　2. 化污类设施邻避现象
　　包括垃圾处理焚化厂、核能废料处理场、污水处理厂等。此类邻避设施严重影响附近地区居民生活质量、安全健康及一定程度上降低其房屋等财产价值。随着民众认知意识的增强，由此类设施引发的社会抵抗活动近年来有渐趋增多的态势，2008年广东惠州市某小区门口建垃圾中转站遭居民反对暂停施工即此类代表。
　　3. 风险类设施邻避现象
　　包括特殊交通设施、火葬殡仪等场所。此类邻避设施本身并不具有危害性，但令附近住户身心上感到不愉悦，以致令居民排斥或感到嫌恶而抵制其落户居所附近。2007年上海市沪杭磁悬浮铁路被叫停即为代表，它表明了民众在接受公共服务便利的同时，更强调生活质量的保证。正如戴尔(Dear) 提及反对邻避设施者往往会关切下列三件事：对房地产价值、个人安全感及小区宁适性所感受到的威胁。[5]
　　从传统市政角度而言，在公共设施的设置方面强调该设施设置的社会公益正当性，把出现邻避现象甚至冲突的原因归咎于民众的自私心态。在实施过程中大都考虑设施设置后是否符合“经济”(服务范围最大)与“效率”(运行成本最小)两大原则，但却忽略了该设施设置可能导致的人文环境冲突，忽略设施本身造成的不正义。
　　三、 邻避运动防控战略框架的构建
　　未来随着我国工业化和城市化的程度不断加深，邻避现象将不再是个别地区的个案。如何合理设置邻避设施，在事件发展前段就应有相应的风险意识与对策。因此，对于邻避型群体性事件的解决应有相应的对策，更应有有综合性的治理框架。总结发达国家和地区处理邻避现象的实践经验，结合我国国情，应从以下两个方面来构建防控战略框架。
　　（一） 邻避运动的预防
　　预防战略的本质是将可能出现的社会风险通过风险评估、风险沟通、政治参与、风险理性倡导等为手段，全过程、动态性、主动性地以最终达到风险消减的战略目标。正如希克斯所指出的，“风险”的根源在于决策，而“危机”管理的核心问题亦是决策。[6] 这表明公共决策的正确与否对于邻避风险的产生与危机的发生是决定性的作用，在一些公共设施建立过程中，政府首先必须充分考虑利益相关者(stakeholder)的利益表达，充分利用风险评估、风险沟通等风险治理手段并通过有效的沟通来建立信任并达成共识。

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