关于农村土地承包经营权流转中的法律问题分析

来源:用户上传      作者: 王小娟

　　【摘要】 我国农村土地承包经营权在流转中存在着市场不健全、流转方式有争议、流转规范性差等许多现实问题。究其原因，主要是由于我国目前土地产权制度存在缺陷、土地征用机制不完善、社会保障体系不健全所致。因此，有必要改革现有土地产权制度，完善土地征用法律规范、建立健全农村社会保障制度。
　　【关键词】 土地承包经营权 流转 农村社会保障
　　近年来，随着经济的发展，城市化进程的加快，失地农民正迅速扩大成一个较之社会上已有的弱势群体如城市农民工、下岗失业工人、城市贫民处境更为艰难的新群体。因为当这些失地农民在失去了他们赖以生存的土地之后，不仅失去了基本的生活保障，而且连作为普通公民理应享有的生存权、财产权、就业权等基本权益也受到了威胁。
　　1.当前农村土地流转中存在的主要问题
　　1.1土地流转的市场还不够健全，规范性有待加强 在部分农村中，土地流转机构还没有建立完善，农民对土地转让信息难以及时了解，主要通过认识的亲人朋友提供信息，这就必然导致土地转租不方便，土地流转交易缺少一个必要的平台。同时，土地流转还涉及如土地评估、谈判、签约、公证和登记等各个环节，而这些重要环节并不是农民和村组干部就能够完成的，它还需要各类中介服务组织的参与，才能使土地的流转行为更适应市场经济的要求，目前农村在这些方面还没有专门的中介机构。在土地流转的规范性上，有些地方流转缺乏契约约束，农户间的自由流转大多为口头协议，缺少书面合同；私下流转大多不申请、不登记、不报告，集体经济组织也少加干预，流转无序。还有些地方依靠行政手段强行推进土地承包经营权流转，而哪些是可以流转的，哪些又是不能流转的，怎么流转，要办哪些手续才能合法化，这都需要一定的规定和操作办法，目前这方面的规范还存在一定的问题。
　　1.2土地流转方式与农民意愿不符且土地征用难以及时获得补偿 有的地方政府以加快城市工业化、调整农业产业化为由，以大大低于市场的价格硬行将农民的土地征收过来，再转手卖给开发商，用于经营，与农民争夺利益，引起农民的强烈不满。对土地流转所得也没有公开透明，没有按标准补偿到位，村级擅自将资金滞留挪作他用，很多村民土地流转后的就业和养老问题都没有很好地解决。土地征用补偿费用归属问题得不到及时解决，土地的所有权通过村委会直接行使，土地征用补偿费用实行的是层层下拨的体制，而不是款项一次发放到户，中间经过多级行政机关，克扣时常难免。
　　1.3土地流转的配套措施滞后 改革开放以来，我国市民的医疗、劳保、丧葬、抚恤、退休金等社会保障制度已逐步建立起来，但农民的社会保障机制却远远落后。很多农村居民虽然在城市生活很久但依然无法根植于城市。农村的承包地宁愿抛荒也不放弃或流转，这在一定程度上阻碍了农村土地的流转。
　　1.4农民维权意识较差 当前农村的整体素质偏低，农民的民主意识和法制观念都很淡薄，缺乏依法自我保护能力，不能很好地适应作为法律主体和市场主体的要求，也不利于村民自治制度的落实。不少农民把土地集体所有当成村委会所有，对村委会未按法定程序作的决定和安排都一一顺应，在合法权益遭到侵害时，不能及时寻求行政或司法救助，。
　　2.农村土地承包经营权流转存在问题的主要原因
　　2.1社会保障体系法律、法规不健全 一直以来，我国农村社会保障事业发展严重落后城镇。究其原因是我国将改革的重点放在城市，而农村处在次要位置。对农民而言，他们主要有三大社会保障，即子女，土地和储蓄。而土地作为农民的“活命田”、“保险田”，是他们根本保障。当非农产业无法保障基本生活时，土地就是农民生活的基本保障。从立法现状来看，当前，调整土地承包经营权流转的法律有《农业法》、《农村土地承包法》；行政法规有《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发〔1995〕7号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔[1997〕16号）；部委规章有《关于开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查的通知》（农经发〔2003〕18号），此外，还有一些地方规章。这些法律或者规范性文件对调整土地承包经营权的流转有重要意义，但还不完善。以《农村土地承包法》为例，它对土地流转的原则、程序和土地流转合同的重要条做出了概括性的规定，但这些规定只是适应新的要求做出的滞后性调整，而且过于抽象，对于解决现实中的种种问题还相差甚远。
　　2.2对政府部门、集体经济组织的权力缺乏有效的制约机制 在我国农村土地仍属于集体所有，土地承包经营权的处分在一定程度上受村集体的限制。同时，由于政府部门在其中又起指导作用，土地承包经营权流转又必然受到政府部门的制约。实际上，土地承包经营权的流转受到政府部门、村集体经济组织和承包人三方制约。政府部门的指导、村集体经济组织的限制本应无可厚非，但是，由于实践中对土地承包经营权的性质认识不清，对相关制度及家庭联产承包责任制认识不清，导致权力与权利及权利之间的界限模糊，造成在实际操作中的政府部门、村集体滥用权利，侵害农民利益。
　　2.3农民集中居住和宅基地流转过程中对农民权益的伤害 在这一过程中忽视了农民的土地权益， 一是农民集中居住后节约出来的大量土地，依照《土地管理法》应该属于农民集体所有，农民对宅基地拥有使用权。但在实际操作中，这部分土地的所有权性质难模糊不清；二是地方政府收走农民的宅基地，基本没有补偿或者补偿很少，这损害了农民的利益；三是加重了农民负担。拆迁农民房屋的补偿标准都低于安置房的价格，农民购买相同面积住房资金大大增加；四是减少了农民收入。对于城郊农民，房租收人曾经是农民家庭收入的主要支柱，即所谓“房东经济”，有的城郊几乎每个家庭都会以出租房屋补贴基本生活。集中居住后，这些农民的房租收益可能落空；五是这些土地用于工业和商业用地，必然大大升值，但是升值所得收入农民却难以得到。
　　3.新农村建设中土地流转的对策思考
　　3.1逐步完善有关法律法规 要尽快制定出台农村土地承包法实施办法，增强这部法律的可操作性同时，要适应发展农村基层民主和社会主义市场经济的要求，对土地法、村民委员会组织法等有关法律进行修订。
　　3.2完善征地补偿办法，建立被征地农民的安置、失业与基本生活保障的长效机制 推进工业化、城镇化进程不能以牺牲农民利益为代价。为此，要对失地农民进行公正补偿，即安置补助费的项目、金额应当能够保障失业农民在生产、生活、教育等方面的必要支出，在保障原来水平的基础上更高于原来水平。 完善征地补偿和被征地农民基本生活保障办法。一是提高征地的安置补助费，二是改变“以土地换保障”的失地农民安置方式，失地农民的失业保障基金和再就业、创业资金可以是其全部土地补偿费和安置补助费作为。而不必担心再就业资金问题。失地农民的基本生活保障资金应主要来源于政府的土地出让金和用地单位提供的资金。 创新土地征收安置模式。允许采取“留用地”办法，将规划确定的建设用地范围内一定面积的建设用地安排给集体经济组织，用于发展和壮大村组经济。建立各种物业设施，并以股份的形式把资产量化给集体经济组织和农民，使被征地较多的村和失地农民获得长期得益的保障机制。
　　3.3建立住宅动迁和宅基地流转的农民权益保障机制 要从切实保护耕地和农民合法权益、促进农村改革发展、加快社会主义新农村建设和谐稳定的层次上，充分认识保护农村宅基地权益的重要性。一是对农民宅基地进行确权登记和发证。建议有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权（《物权法》规定农村宅基地使用权定义为“物权”），做好现有宅基地普查登记工作。对于手续齐备、符合法律规定的则给予登记造册，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。二是不能定指标，搞行政命令规定农民居住集问题，必须经过农民同意。三是在农民外出务工期间，应保留其原宅基地，不得强行收回或变更宅基地的使用权。
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