国库集中支付制度存在的问题及建议

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　　摘 要:国库集中支付制度是市场经济国家普遍采用的一种现代国库管理制度,又称国库单一账户制度,即将政府所有财政性资金集中存放在国库或国库指定的代理银行开设的单一账户,所有的财政支出均通过这一账户进行支付的一种制度。中央要求“十五”期间将全面推行国库单一账户体系为基础,资金缴拨以国库集中支付为主要形式的现代国库管理制度。我国从2001年开始中央部门改革试点,随后各省市也开始进行试点,并取得了一些经验。但是,目前我国财政国库集中支付制度仍然面临很多问题,需要进行深入研究。本文就存在的问题提出几点建议,旨在完善财政国库集中支付制度。
　　关键词:国库集中支付制度问题建议
　　
　　国库集中支付制度的改革是一项复杂的系统工程,涉及的面广,是我国近几年来财政支出改革的一项重要内容。这项改革体现了行政事业单位预算收支体系逐步在完善,同时也体现了政府行政管理体制改革与发展的内在要求。
　　
　　一、国库集中支付制度的概述
　　近几年来,财政工作为适应市场经济的发展,实现宏观调控,稳定经济发展,加大监督力度,实现资金优化配置,建立国库集中收付制度,推行政府采购。实行国库集中支付制度,就是以国库单一账户体系为基础,以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托,在预算单位动用财政性资金购买商品、劳务和支付款项时,由其提出申请,经国库集中支付机构审核后,将资金通过国库单一账户体系支付给收款人。这改变了过去先将财政资金层层拨付到预算单位,再由预算单位分散支付给收款人的做法,从而有效减少中间环节,减少资金占用,方便单位及时用款,提高资金使用效益。
　　国库集中支付制度在实际支付之前,所有的资金都集中在国库,财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节,有效防止了财政资金被挤占、截留、挪用等问题,确保了财政资金的使用效益。可以说,推行国库集中支付制度改革,具有重要的现实意义。
　　
　　二、国库集中支付改革进程中存在的问题
　　从现行情况看来,国库集中支付改革进展顺利,运行良好,取得了较为显着的成效。在运行过程中,也还存在一些困难和问题。比如财政性资金支付和流转方式的变化使得现行财务管理存在一些不适应的地方。只有在实际工作中处理好这些问题,才能更好地完善财政国库管理,推动财政工作服务于构建社会主义和谐社会。
　　(一)在资金支付过程中存在违规现象。
　　实行国库集中支付制度后,财政部门在人民银行开设国库单一账户,代理银行开设财政预算外资金专户和为预算单位开设零余额账户,取消了各单位自行开设的银行账户,支出全部实行国库集中支付。但结合试点单位和一些开展国库集中支付单位的实际情况看,许多单位仍然保留着一个原有的基本户,以保证各项收支的正常运行。一些单位由于担心财政部门会收回年底未用完结余资金或者担心财政会因本年度的资金未用完而减少单位下一年度的经费,年底采取各种方法将用款额度支付完。一方面年终大量支取零余额账户资金,把不该财政用款的支出也用财政经费支出;另一方面采用提取现金方式、向本单位其他账户划拨资金的方式使年终零余额账户不会出现结余。
　　(二)国库集中支付运行中的风险。
　　单一账户设置在商业银行,商业银行的业务必须承受市场风险,这种风险可能会给财政资金带来风险。同时,商业银行在资金头寸紧张时,有可能挪用财政资金。
　　第一,零余额账户带来的风险。如果支付过程中出现失误,按照财务制度应该退回财政零余额账户和预算单位零余额账户,但是,零余额账户“只进不出”,已经发生的资金无法退回,代理银行普遍采取挂存在代理银行内部的临时账户上,待预算单位处理,增加了财政资金的风险。
　　第二,预算拨款凭证及退库凭证的风险。作为财政部门在人民银行国库部门支付库款的主要凭证,在国库支付系统开通后,既没有列入重要的空白凭证管理,也没有使用期限,拨款和退库时,只需在付款联加盖国库预留印鉴,其他联在传递过程中很容易被替换,形成潜在风险。
　　(三)国库集中支付的监管存在问题。
　　国库集中支付实行后,财政资金的拨付流程发生了较大的改变,增加了财政资金运行风险。在业务办理中,代理银行在向各单位支付资金后才与国库清算,客观上造成国库对预算支出的监督在时点上相分离,这样一来,国库部门的财政资金拨付监督权由代理银行取代,在代理行划至国库部门清算时,若国库部门发现支付中有问题,也只能做事后补救,如补救不及时易形成资金风险。其次,在现行模式下,国库集中收付要求财政在商业银行为其开立单一账户零余额账户,零余额账户的开立、使用与现行我国金融制度不符;零余额账户的使用是财政部门开出支付令,商业银行无条件将资金直接从其财政零余额账户上支付给收款人或用款单位账户,并根据当日资金支付情况向人行提出清算,致使该账户余额为零,导致商业银行先付后收,违反了恪守信用、履约付款、谁的钱进谁的账,由谁支配,银行不垫款的基本制度。另外银行结算方式在国库集中支付的作用也被弱化了,无法实现背书转让等结算方式。还有,代理银行作为商业银行,在集中支付系统建设中,投入了大量的人力财力,可以说既是追求利益最大化的经营者,又是负有监督职责的监管者,代理银行很难履行好监督职责。
　　
　　三、完善国库集中支付制度的建议
　　实行国库集中支付制度是深化财政改革和完善财政管理的必要举措,是经济 发展的必然要求。国库集中支付改革影响大、涉及面广、环节复杂,要达到预期的目标,还需要参与单位的协作、有效的监督和完善的制度。针对国库集中支付改革过程中带来的变化和出现的问题我们应着力分析问题,解决问题,进一步推进国库集中支付改革进程。
　　(一)增强改革意识,加强业务技能培训,提高财务人员的业务水平。
　　国库集中支付制度是一项新生事物,政策性强,涉及面广,对原有财务管理模式产生重要影响。因此,要不断更新观念,高度重视,精心组织,在实施过程中,逐步形成适应国库集中支付的管理模式。其次,要大力宣传,对需要做的工作和有所改变的工作环节进行详细解释,加强协调与沟通,对执行中出现的新情况、新问题及时处理。另一方面,会计核算、支付方式随着国库集中支付改革发生很大的变化。这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套,我们必须加大对财务人员的培训力度,规范核算操作。使广大财务人员对国库集中支付政策熟悉,了解有关的操作程序,能够正确的进行会计核算。
　　(二)完善配套制度和相关管理措施。
　　为了加快国库集中支付制度改革步伐,需要做好相关的配套工作。有关部门应尽快出台相关的法律法规和治理办法,加快法规的修订和完善,制定修改及其实施细则等相关财政、金融、法规,细化操作规程,规范更正凭证和国库会计报表,为参与改革的各方合理规避风险提供可操作的制度依据。加强财政性存款缴存管理,保障财政性存款足额缴存人民银行;加强财政专户开户管理,修订完善账户管理办法,解决单位零余额账户与经费存款账户并存行为,采取措施,对零余额账户与实有存款账户之间划拨资金等具体问题予以合理界定,从源头上有效防止不合规账户的产生;加强非税收入收缴管理监督,保证非税收人及时入库。
　　(三)创建国库集中支付监管新思路。
　　国库集中收付制度改革的实现依赖于国库集中收付管理电算化水平的高起点、高质量。因此,必须构建一套完善的政府财政管理信息系统。在财政部门、国库支付部门、人民银行和商业银行之间建立财政支付信息网络平台,加速资金运行速度,实现信息资源共享。依托一体化网络,全面把握和监督各单位每笔资金的流向。事前做好对每笔资金用途的合规性审核;事中对资金从国库单一账户的拨付、审核代理银行申请划款数额、代理银行是否在符合规定范围为预算单位办理资金支付以及是否及时准确地划拨支付资金等方面进行跟踪;事后定期开展对代理银行零余额账户的检查。通过制度建设、网络建设等手段,强化国库集中支付风险管理,有效发挥人民银行的国库监管职能,提升国库集中支付监管水平。实时监管国库资金流向,确保资金安全,实现信息资源共享、交流和相互监督,从而进一步规范国库集中支付行为。
　　随着国库集中支付改革的不断深入以及所有财政资金全部纳入国库单一账户体系管理,各项资金的使用将更加规范,各项收支信息将更加透明化、完整化。同时,也为财政运行管理和宏观经济调控决策提供有力的信息保障,极大地提高财政资金的运行效率和使用效益。今后,我们应继续加强银行账户管理和单位会计核算管理等有关工作,进一步提高单位财务管理水平,努力实现国库集中支付制度改革的各项目标。

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