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我国高等学校财务治理若干问题研究

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  【摘要】本文从我国高等学校财务治理研究出发,对我国高等学校财务治理存在的问题进行分析,并提出了加快完善我国高等学校财务治理的相关建议。
  【关键词】高等学校;财务治理
  
  我国由计划经济体制转型为社会主义市场经济体制,与之对应的我国政治、经济和社会事业的各个方面也产生了深刻的变化。近年来,随着我国高等教育办学规模的不断扩大和经费投入的快速增加,高等学校作为人才培养的重要基地,如何应对市场竞争,如何构建有效的治理结构和运行机制,这些问题都值得我们研究和探讨。随着我国的改革开放政策的贯彻执行,在经济上取得了巨大发展,他不仅为我国高等教育提供了资金、人才和技术,而且为完善现代大学制度,进行大学体制创新,提供了一个突破口。而高等学校财务治理作为建立现代大学制度的重要内容,也必须适应新形势的需要,加快研究和完善(赵建军,2008)。
  
  一、当前理论界对我国高等学校财务治理问题的研究
  
  近年来,随着公司治理理论、非营利组织理论和新公共管理理论的不断发展,在我国,对于高等学校财务治理问题的研究也逐渐如雨后春笋。
  1.关于产生高等学校财务治理问题
  在计划经济体制下,我国的高等教育事业一直被视为由政府支出的公益性福利事业,高等学校属于政府办学,政府对高等学校实行的是高度集中的管理模式。但随着我国社会主义市场经济体制的建立和教育体制改革的不断深化,上述学校管理模式和运行机制的弊端日益突出,已不能适应高等学校发展的需要,亟需进行改革。首先是高等教育的办学目标定位问题要搞清楚,才能理顺各方面的关系,即我国高等教育的办学目标是逐步建立“政府宏观管理、学校面向社会自主办学”的体制,并在法律上为高等学校依法自主办学提供法律依据和保障。然而,目前,高等学校办学体制任然是计划经济时期办学模式,它必然导致高等学校事务由政府干预引起的政府失灵、高等教育资源由市场配置引起的市场失灵及高等学校本身内部管理引起的学校失灵。其根本原因是高等学校公共治理出现问题,没有理顺在政府―市场―学校的三元关系。随着我国政府职能的转换、公共财政体制改革以及政府绩效评价制度建设的不断深化,国家出资兴办的高等学校理所当然地被视为政府公共部门的组成部分,并接受政府和社会公众对办学效果的监督和评价,其目的是追求高等学校公共治理应该以公共利益最大化为目的。另外,高等学校作为一个非盈利性组织,然而近几年来高等学校规模不断扩大,许多大学扩张的经费来源主要依靠银行贷款和学生缴费,而银行是国有企业,如果高校不能偿还巨额贷款,它职能提高学生的学费,而大多数学生家庭却不能承担的起,即使能勉强承担,学生花费一个家庭几乎所有的积蓄却找不到工作,这样矛盾如何解决?如果政府买单,市场对高校培养的人才需求就由市场决定,这样办学方式势必导致供过与求局面。因此,如何进行怎样的制度安排来确保高等学校公共受托责任和经济责任的有效履行,这是大学治理的基本问题。曹光荣教授等认为,在市场化改革趋势下,政府对社会经济事务的管理正在由过去的直接领导和直接控制转变为间接依法监督。在这种情况下,高校的治理结构也面临改革。否则,可能因为治理缺陷的存在而产生代理风险,甚至阻碍高等教育发展。
  2.关于当前我国高等学校财务治理中存在的问题
  属于公共财务管理范畴的高等学校财务管理问题,深受政府财政管理体制的影响,其根本目标是在促进公民公平接受高等教育的基础上,不断提高财务效益。但当前高等学校财务管理体制不顺,受托责任不明,法人权利、义务意识淡薄,事业法人治理结构不完善,造成高等学校投资理财的非理性和盲目性。翟小会认为,我国高等教育长期以来以计划手段作为主要的资源配置方式,在这种既无竞争又无淘汰的运行机制下,高等教育机构本身缺少一种内在的激励机制去推动其不断优化学科结构,加快发展速度,提高质量和效益。
  3.关于我国高等学校财务治理的原则问题
  夏焰等认为,高等教育治理必须坚持的原则是:(1)多元主体参与高等教育治理,政府并不是唯一权力中心;(2)健全高等学校问责机制,在高等学校内部管理和决策上,必须要有职能部门和相关人员对相关管理行为、决策以及后果负责;(3)高等教育的资源配置既要高效又要兼顾公平;(4)在高等教育治理失败的地方,政府要加强宏观调控能力,保护社会弱势群体,扮演“元治理”的角色。程勉中认为,实施现代大学治理的原则概括起来就是:从宏观的角度看,大学的办学行为要合法,用国家的有关法律法规规范自身的办学行为;从微观的角度看,就是建立和完善规章制度,严格按照规章制度办事,涉及师生员工权利义务的事务要公正,大学的管理行为要讲求效率。陈鹏程建议借鉴国外经验,建立有利益相关者组成的大学董事会制度,并通过加强内部会计控制制度建设,努力寻找大学治理与内部控制的对接点。宫照川认为,基于治理理论的主张,在政府与高等学校的关系上,政府要实行分权化改革,将权力充分授予学校,以发挥其治理的积极性,强化它们的绩效责任和自我负责的态度。要是学校承担市场的风险,必须使学校成为市场独立的实体,但这种实体是追求长期社会效益和长期的经济效益,因此,政府的放权,并不意味着政府作用减弱了,而是变得更加重要和有效。政府应主要从宏观上进行调控,如制定高等教育的宏观政策,监督、管理高校对资金的使用,协调学校、社会、市场之间的关系,注重对高校绩效的评估,为学校竞争提供平等的制度环境等。
  
  二、当前我国高等学校财务治理实践中存在的问题
  
  高等学校财务治理是对公共利益主体在财务活动中责、权、利相互制衡的一种制度安排。其根本目的在于试图通过这种制度安排,以达到公共利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡,实现公平和效率的统一。在当前我国高等学校财务治理实践中存在的主要问题有:
  1.高等学校独立办学的法人地位难以保障
  1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任”,并“对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”。但是,从我国高等学校改革的实践来看,目前的改革与高等学校真正实现独立办学的法人实体地位的要求相差还很远。由于各种有形或无形的限制在制约着高等学校作为独立法人作用的发挥,使高等学校的独立法人资格并没有在实践中得以充分的体现和运用。
  2.缺乏完善的法人治理结构
  目前,我国高等学校办学经费来源多渠道的格局已经形成。除政府外,高等学校教职员工、学生及其家长、捐款人、科研经费出资人、银行机构、校友等日益成为高等学校的利益相关者。这种办学体制的变化,迫切需要加快完善高等学校的法人治理结构,以切实保护所有利益相关者的利益。然而,我国目前的高等学校普遍缺乏完善的法人治理结构。我国高等学校的财务管理工作往往是由校长或分管副校长负责,重大财务事项由学校党委常委会或校务委员会或财经领导小组等研究确定。而这些机构的成员往往都是由政府任命的学校管理者,而缺少教职员工、学生及其家长、银行机构、捐款人等其他利益相关者的代表。
  3.缺乏完善的经济责任制度
  教育部、财政部印发的《关于高等学校建立经济责任制、加强财务管理的几点意见》要求各高校一方面要建立、健全校(院)长经济责任制,校(院)长作为高校的法人代表,对学校的财务管理工作负有第一责任;另一方面要按校内管理层次建立健全各级经济责任制。然而,由于我国高等学校没有建立起完善的法人治理结构,缺乏有效的行为约束和激励机制,一些高校建立的所谓经济责任制往往流于形式,导致经济决策随意性大,责任追究难度大。

  4.会计基础工作不规范
  高等学校会计基础工作不规范的状况主要表现为:(1)现行的高等学校财务、会计制度已不适应当前部门预算、“收支两条线”管理、国库集中支付、政府收支分类科目改革以及高等教育自身改革和发展的需要。(2)会计报告不完备、不透明。现行的高等学校会计报告是以加强政府主管部门、财政部门及其他有关部门对高等学校的预算管理和监督为主要目的。年度会计报告既没有经过社会中介机构的审计监督,也从不向社会公开发表,不能满足社会各个方面的利益相关者对于全面、真实、可靠的高等学校财务运作信息的需求;再加之一些高等学校在编制会计报告时漏报或少报部分校内二级单位的财务状况或某些类别的经费收支情况,导致高等学校会计报告存在不完备、不透明的问题。(3)会计帐务处理不及时、不规范。一些高等学校,特别是所属二级单位存在会计科目设置不合理,经济业务期间确认不规范,不重视往来款项清理工作等问题。(4)重学校本级财务管理工作,轻对二级单位的指导和管理。对高等学校的财务审计中发现的许多问题都出自所属二级经济单位;一些高等学校的财务部门甚至对校办产业产权不清,家底不明。(5)重货币资金管理,轻固定资产管理。固定资产作为高等学校的主要资产形式,是学校事业发展的物质基础。但是,在长期的高等学校财务管理工作中,存在着重货币资金管理,轻固定资产管理的问题。一些高等学校固定资产管理制度不健全,资产清查、盘点工作不及时、不全面。
  5.银行贷款规模大,财务风险几乎由政府承担
  在高等教育快速发展过程中,由于经费投入不足,许多高等学校为了抓住机遇,加快发展,积极利用银行贷款,解决事业发展过程中遇到的实际困难,较好地支撑了我国高等教育的跨越式发展。但在高等学校纷纷利用银行贷款加快发展的过程中,有一些高等学校对银行贷款的风险认识不足,贷款规模过大,资产负债率过高,财务风险加大,由于高校是政府作为法人,最终风险由政府买单,同时相关者也是牺牲品。
  6.内部控制制度不健全
  在财务治理工作中,一些高等学校还没有形成一套有效的内部控制体系。特别是借高校合并与“大学城”工程之机,大搞“豆腐渣”工程,出现很多贪污现象;有的疏于对下属二级单位的财务控制,截流学校收入、“小金库”问题屡有出现等。
  7.缺乏有效的内部激励机制
  当前高等学校财务管理中出现的一些经费使用效益低下、资金损失浪费的问题,究其原因在于高等学校没有能够建立起一套行之有效的激励与约束机制,尤其是约束较多、激励不足,各相关人员的积极性、创造性难以调动和发挥。可以说,激励机制运用的好坏在一定程度上决定着高等学校财务治理的成败。
  
  三、完善我国高等学校财务治理的宏观思考
  
  高等学校实施财务治理,必须立足于高等教育发展的特点和自身实际,并按照新公共管理理论的要求,借鉴公司财务治理领域的成功经验和理论。
  1.坚持依法治校,确保高等学校的法人地位
  我们必须按照《高等教育法》的规定,维护好高等学校独立办学的法人地位。政府及其有关部门不应对高等学校内部资金运作和财务工作进行直接干预和管理,而应切实转变职能,简政放权。
  2.完善高等学校财务治理结构
  在市场经济条件下,政府不再是高等学校财务治理的唯一利益中心,高等学校财务治理由相关利益者共同治理。为此,完善的高等学校财务治理结构,必须根据不同利益相关者的利益、权利与责任、义务对等的原则来设置治理机构,在体现高校的长远利益的同时,也要体现利益相关者的近期利益。
  3.建立健全内部经济责任制度与内部控制制度
  高等学校内部经济责任制度建立的过程,也是对于高等学校财务治理结构中的各个方面进行权利和责任配置的过程。根据权利与义务,收益与风险的对等原则,将高等学校的内部经济责任制度与内部控制制度对应结合起来,要将高等学校财经工作宏观政策制定权、调整权,重大事项决定权,日常预算管理与调整权,日常会计核算与信息资料管理权、国有资产管理与处置权等财务管理的全部权利,在校务管理委员会、校长、财经委员会、总会计师或主管财务副校长、财务处长、二级单位财务负责人和基层财务人员等之间进行配置,并赋予明确的管理责任,一旦违反,必须严肃追究。
  4.加快财务会计制度改革,提高会计人员素质与财务的信息透明度
  高等学校财务会计制度改革,应主要考虑和满足以下几个方面的要求:(1)在市场经济条件下,高等学校财务管理工作涉及的领域越来越广,知识更新越来越快,必须要加强高等学校会计人员的选聘、业务培训、素质培养工作。会计人员培训应包含会计知识、财经法律知识、诚信教育与职业道德、会计电算化知识等内容。(2)适应当前财政管理体制改革和高等学校内部管理体制改革的需要。(3)以权责发生制为会计确认基础,以全面、真实地反映高等学校财务活动全貌。(4)将基本建设经费核算与事业经费核算统一,以确保高等学校会计信息的完整,确保学校综合财务收支计划的实现。(5)改变会计报告体系。改变过去以满足财政部门和高等学校内部管理需要为出发点的会计报告制度,要以公开性为导向,以满足所有利益相关者和社会公众需要为会计报告制度的出发点,切实增加信息透明度。
  5.研究建立有效的内部激励机制与财务绩效考核机制
  对于高等学校来说,有效的内部激励机制应涵盖财务治理结构的方方面面,应使所有负有财务管理责任的人员都有机会在相应的层次内平等分享。激励方式也应多种多样,物质激励与精神激励相结合,组织激励、薪酬激励、晋升激励、声誉激励、培训激励、参与激励等相结合。高等学校财务绩效考核,是指将高等学校在一定时限内的经费支出与其所取得的绩效目标、效果等进行的综合性考核与评价。对高等学校实行绩效考核,有利于高等学校领导者树立正确的政绩观和责任观,有利于高等学校适应市场经济发展需要,增强效益意识。
  
  参考文献
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