论农田水利可持续建设

来源:用户上传      作者: 姜文来

　　摘要：水利是农业的命脉。没有健康的农田水利，就没有稳固的粮食安全，就没有现代农业的健康发展，农民收入的稳步提高也受到严重影响。文章在阐述我国农业用水的形式基础上，分析了新形势下农田水利发展遇到的机遇，提出了农田水利持续建设的对策：将农田水利定位于国家基础设施；大力发展节水农业，建立有效的机制；建立合理的农业水价体系，推动农田水利健康发展；发展绿色水利，建立利水型社会。
　　关键词：农田水利；粮食安全；现代农业；利水型社会；绿色水利
　　中图分类号：S27
　　
　　水是生命之源，生产之要，生态之基。2010年12月22日，中央农村经济工作会议召开，对2011年全国农业农村工提出了总体要求：“大兴水利强基础，狠抓生产保供给，力促增收惠民生，着眼统筹添活力。”在中央农村工作会议上，将大兴水利作为第一重点，将水利放在了前所未有的位置，其地位之高罕见的这是建国以来第一次。之所以将水利摆在如此高的特殊的位置，这与我国的粮食安全有关，与农业生产基础依然薄弱分不开，更与为现代农业发展提供持续的动力密不可分。2011年“中央一号”文件聚焦在水利上，出台了《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》，2011年7月，中央水利工作会议召开，提出了当前水利工作的重点，其中加强农田水利工作列为五项重点工作首位。可见，农田水利建设引起了国家高度重视，强化农田水利建设已经成为目前国家重要任务。
　　水利作为农业建设不可或缺的基础条件，不仅关系到农业农村发展，更事关经济社会发展全局。“水利是农业的命脉”，没有健康的农田水利，就没有稳固的粮食安全，就没有现代农业的健康发展，农民收入的稳步提高也受到严重影响。
　　一、我国当前农业用水形势
　　我国人均水资源短缺，只有2100立方米，只有世界人均水资源量的1/3。农业是用水大户，2009年农业用水量为3687亿立方米，占总用水量的 62.1 %。
　　我国农业用水形势不容乐观。首先，干旱洪涝依然是制约农业发展的重要瓶颈，对农业构成重大威胁。如2009年全国多次发生区域性严重干旱，东北西部、内蒙东部、华北北部、西北东部等地区旱情比较严重。全国农田因旱受灾面积29258.8 千公顷，成灾面积13197.1 千公顷，1099 万头大牲畜发生临时性饮水困难，直接经济损失1206.6亿元。2009 年全国洪涝灾害农作物受灾面积8748.16 千公顷，成灾面积3795.79 千公顷，造成巨大农业损失。其次，农业缺水依然严峻，全国每年农业灌溉平均缺水300多亿立方米，因此影响粮食产量300亿公斤左右；第三，农业用水被挤占现象依然持续，建国初期我国农业用水量占总用水量的97%，2009年只占62.1%，相对下降了35%，未来农业用水被挤占的现象还将持续；第四，农业用水的质量不容乐观，近年来，我国水环境形势很严峻，水污染事件频发、水污染物排放量居高不下，越来越多的江河湖泊成了工厂倾倒有毒废水的下水道。2009年我国长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系总体为轻度污染。203条河流408个地表水国控监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类为57.3%、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为、24.3%和18.4%。我国42%左右的地表水受到不同程度的污染，影响农业用水的质量。从总的情况来看，农业用水形势趋于严峻，提高水资源利用率和利用效率成为解决农业用水战略选择。
　　二、水利的战略地位为农田水利建设提供了新机遇
　　我国从2004年推出的“中央一号文件”都不用程度地提到农村水利建设的内容，而且呈现逐年强化的趋势。2010年的“中央一号文件”对水利提出新的要求，其中提出“突出抓好水利基础设施建设”，“国家固定资产投资要把水利建设放在重要位置”。2011年，“中央一号文件”聚焦在水利上，出台《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》，认为“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，着力加快农田水利建设，推动水利实现跨越式发展”。中央已经将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，将出台财政、投资、金融等一系列政策支持水利改革发展，明确提出要发挥政府在水利建设中的主导作用，各级财政性资金对水利投入的总量和增幅要有明显提高，进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重，大幅度增加中央和地方财政专项水利投入，进一步完善水利基金政策，延长征收年限、拓宽来源渠道、增加收入规模，引导金融机构增加水利信贷资金，广泛吸引社会资金投入水利建设，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年显著提高。中央将从土地出让金中提取10%用于农田水利建设，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。中央为农田水利建设提出了新要求，也为农田水利的发展提供了前所未有的机遇。
　　建国以来，我国水利建设出现了多次高潮，“文化大革命”时期大兴水利建设，尽管在设计、施工、布局等方面存在一些不足，但奠定了中国水利发展的基础，一些修建的水利工程至今仍然是水利的主力军，特别是农田水利更是如此，淮河、海河、黄河的治理都曾掀起水利发展的高潮，为这些河流的长治久安奠定了基础。1998年的大洪水为水利发展提供了机遇，掀开了加快我国大江大河治理的帷幕，取得了前所未有的业绩。此次发布的“中央一号文件”，为今后10年水利发展奠定了纲领性文件，将促进水利跨越性发展，水利为我国经济社会的可持续发展提供支撑的基础更加牢靠，将写入我国水利发展的史册。
　　我国农田水利现状不能满足国家对其战略需求，长期落后的主要原因包括：首先是长期以来投入的不足。主要原因是投资农田水利比重偏低，长期以来不到投资的10%，建设需要与实际投入存在巨大的差距；第二是政府配套资金难以到位，我国农田水利投资采取中央投资与地方配套相结合的投资方式，在实际工作中，中央投资到位，但地方配套资金没有到位，导致农田水利缺乏配套，致使水利工程难以发挥应有的作用；第三，农田水利工程维护缺乏费用，只用不管，只用不修的现象十分普遍，维护管理缺乏必要经费的支持，导致水利工程损毁严重，缺乏维护的动力；第四，农田水利工程投资效益低，资金回收时间长，缺乏吸收社会资金的能力。第五，国家对农田水利的认识不到位，没有将农田水利作为农村基础设施加大投入。
　　三、农田水利持续建设重要对策
　　（一）将农田水利定位于国家基础设施
　　长期以来，人们认为农田水利的作用就是保障粮食生产，农田水利是促进粮食生产的重要手段。这认识本身没有错，今后农田水利依然是影响粮食安全的制约因素。但综观农田水利的功能，仅仅定位于保障粮食生产是不全面的。农业具有多功能性，除了农产品供给供能之外，还包括就业和生活保障功能、文化传承和休闲功能、生态调解功能等。因此农田水利在保障农业多功能实现中起到支撑的作用，因此也具备了相应的多功能属性。正因为如此，要重新定位于农田水利地位，笔者认为，农田水利是保障粮食安全、生态安全、促进社会稳定的基础性、战略性、公益性工程。
　　基于这个定位，农田水利建设不仅仅是农民的事情，应该是国家战略。国家必须加大投资力度。目前国家虽然加大了农田水利基本建设的投资力度，但和巨大的实际需求相比还不匹配。加大农田水利基本建设投资力度，是农业可持续发展的必要水利保障。将农田水利建设作为国家基础设施高度重视。

　　（二）大力发展节水农业，建立有效的机制
　　2009年全国灌溉用水有效利用系数平均值为0.493，灌溉用水有效利用系数均值超过0.55的有北京等9个省 （直辖市），占28％，灌溉系数在 0.35~0.45的有江西等等9个省（自治区、直辖市），占28％，整体情况来看，特别是与国外先进国家0.7~0.8相比还是较低的，有较大的提升空间。强化农田水利建设，是推动节水农业的动力。
　　节水农业简而言之，就是用最少的水资源产生最大效益的农业。由于我国农业用水占总用水量比例最大，目前为62%，发展节水农业更为重要。尽管长期以来国家十分重视节水农业的发展，并且取得了一定的成效，但节水农业的发展还存在许多问题，主要表现在：（1）节水农业投资不足，节水农业需要大量的资金，目前我国节水农业投资严重不足，是制约我国节水农业发展的重要瓶颈；（2）农业生产比较效益低，农民缺乏节水农业投资的积极性，我国农业收入有限，一些地方甚至荒废了农业，农民缺乏投资节水农业的积极性；（3）一家一户土地承包责任制，土地零散，地块多，不利于节水农业的规划化的发展；（4）缺乏有效的节水农业发展机制。
　　从历史、宏观的角度来观察，我国农业节水取得了明显的成就，我国灌溉水利用率比“八五”提高了10%，亩均灌溉用水量逐年下降，全国累计新增有效灌溉面积5000万亩，改善灌溉面积1.9亿亩，我国粮食生产能力由20世纪80年代初期的3200亿公斤增加到2010年的5464亿公斤，而此期间我国的农业用水维持在3500亿立方米上下，农业节水效益相当明显，从另一侧面说明我国的农业节水是有效率的。
　　建设好农田水利建设，要从投资机制、建设机制、管护机制、水价形成机制和奖惩激励机制下功夫。
　　1.投资机制
　　针对农业节水具有公益性的特征，农业节水的投资应以国家为主，将农田水利基础建设作为国家的基础设施加以投入。充分发挥国家和地方政府主导作用，加大投资力度，建立稳定的农业节水投资机制。目前最重要的工作是落实好“中央一号”文件和中央水利工作会议精神，将这些政策落实到实处。同时合理划分中央、省、市、县四级主体在农业节水中的事权，责任明确。形成财政为主体，投资多元化的农业节水投资的格局，令投资持续稳步地进行。
　　2.建设机制
　　农民是农业节水的参与者好受益者，农业节水的建设离不开农民的参与，广泛地调动他们的积极性，通过以奖代补、先干后补、投劳有利等多种形式引导农民的参与。国家和地方政府在农业节水中起到引导的作用，避免一包到底家长式作风，让群众多参与，多听他们的意见，形成开放、民主和集中的建设机制，充分发挥政府的好农民的各自积极性，提高建设效率。
　　3.管护机制
　　农业节水设施的管护是关系到农业节水能否持续进行的大问题，必须给予高度重视。根据“谁投资谁所有，谁受益谁管理”的原则，落实农业节水设施管护责任。“建立产权明晰，权责一致”的管护机制。充分发挥农民用水合作组织的功能，调动他们的积极性，建立农业节水管护的服务体系。
　　4.奖惩激励机制
　　激励机制是通过一套理性化的制度来反映激励主体与激励客体相互作用的方式。建立完善的农业节水奖惩和激励机制，对于农业节水做出贡献的给予重奖，各项制度的确立充分发挥引导作用。对于农业节水达不到标准的给予惩罚，奖惩分明，促进农业节水稳步推进
　　（三）建立合理的农业水价体系，推动农田水利健康发展
　　1.我国农业水价面临着巨大挑战
　　农业水价不仅仅是一个水利经济问题，而且是一个非常敏感的政治问题，农业水价改革必须采取慎重、积极稳妥的原则稳步推进。目前我国农业用水价格改革存在的问题包括：我国农业水价改革面临着巨大挑战，主要表现在：
　　（1）农业发展整体宏观背景冲击农业水费
　　近年来，国家加大了农业扶持力度，出台了一系列农业发展扶持政策，促进了农业的健康发展。从2004年起,国家对种粮农民实行直接补贴,并不断加大良种和购置农机补贴力度，同时综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格上涨因素，增加了农业生产资料综合补贴力度，农民获得了实实在在的利益。目前，农业水费成为农业生产唯一收费项目，社会取消农业水费的呼声日益高涨，农业水费收取正当性受到质疑，不利于农业水价改革。
　　（2）水费难以维持水管单位正常生存
　　水费是水管单位维持简单再生产的经济来源，由于目前水价不到位，水利工程水价和供水成本之间还有一定差距，水费难以维持水管单位的正常运转，其生存面临巨大挑战。尽管近年来国家对水管单位体制进行了改革，对解决水利工程的运行提供了契机，但从实地调研情况来看，改革进展比较缓慢，虽然水管单位都制定了改革方案，但能够落实“两项”经费极少，公益性支出和政策性亏损均得不到补偿，生存成为水管大为面临的第一要务。
　　（3）水费计量方式难以发挥水价杠杆作用
　　完备的水费计量方式是水价杠杆发挥作用的重要前提。由于我国实行家庭生产责任承包制，每户土地地块多而小，不可能每个地块都安装水表。我国大部分地区水费计量方式是按亩收费，即便一些地区采取了按量收费，实际上每户也是依据按亩收费凑足水量水费，这样难以调动每个用水户的积极性，水价杠杆调整作用难以发挥。
　　2.我国农业水价改革建议
　　 （1）充分利用难得机遇促进农业水价改革
　　灌区灌溉水价改革的实践表明，农用水价提高对节约用水具有一定的促进作用。我国农业用水短缺，保障农业用水的供给而是今后一段时间内水利部门重要任务，通过水价改革促进农业节水更具有现实和历史意义。当前我国水价改革遇到了严峻的挑战，但也面临着难得的机遇，农业水价的改革处于艰难的爬坡阶段，停止意味着前功尽弃，努力就充满着光明。我们要充分利用国家高度重视、水利工程体制改革等各种机遇，制定科学的水价改革规划，稳步推荐农业水价的改革，让农业水价节水效应上一个新台阶。
　　 （2）农业水价调整范围在可承受能力范围内
　　水资源是农业生产无可替代的基本要素，保障足够的农业用水不仅是生产的需要，更是维护国家粮食安全、保障农民增产增收的政治需要。水价调整的时候，要充分地认识水价节水阶段效应、农业用水的特殊性和灌溉用水缺乏价格弹性。合理的水价改革政策的制定既要考虑价格对节约用水的促进作用，还有兼顾农户的水价实际可承受能力，将可承受能力作为重要指标认真考虑，限制在可承受能力范围之内。
　　 （3）建立合理的农业水价分担机制
　　农业水价是调节器，调节用水户、水管单位、国家等各方利益。根据农业水价阶段效应，高的水价能有效地促进节水。但是现实实践表明，由于各种因素的作用，农业水价的承受能力还十分有限，个别地区已近超过承受能力，引发农民的不满。与此同时，水管单位的生存处于严重威胁生存，水利工程的维护缺乏必要的资金，威胁国家的粮食安全。因此，建立合理的农业水价分担机制是十分必要的。建立合理的农业水价分担机制，建立农民用得起、工程能维护、管理能正常运行的新的水价运行机制，合理确定国家、地方和农民负担比例，促进农业用水。
　　（四）发展绿色水利，建立利水型社会
　　农田水利建设必须与环境保护有机结合起来，才能适应现代农业发展。在农田水利建设过程中，实施绿色农田水利建设是一项战略性工作，努力推动绿色水利在农田水利建设的实施。所谓的绿色水利是指在水资源开发、利用和废弃全过程中保护生态环境且节水高效的利用水资源的行为与文化。绿色水利包含四个基本的思想。（1）环境思想，水利发展必须将环境保护放在重要的位置，这不仅是时代发展之要求，也是水利发展过程中水利持续发展的自身要求；（2）生命周期性的思想，他从水资源开发、水资源利用、水资源废弃等全过程考察水资源与环境的关系，充分地体现了水利生命周期的思想，对水利的发展必将起到积极的推动作用；（3）节水高效利用水资源的思想，节水高效利用水资源是构成绿色水利的重要思想之一，如果不将节水高效利用纳入绿色水利的范畴，绿色水利则难以实现；（4）绿色+水利+文化的思想，随着水利与生态环境关系矛盾的激化，绿色、水利与文化的有机结合是一种趋势，绿色水利文化形成对绿色水利的建设和积极的发展将起到无形的但是很稳固的支撑作用。
　　绿色农田水利是农田水利建设的重要组成部分，也是利水型社会不可缺少的一环，推动利水型社会建设，是水利发展的必然归宿，也是我近年来一直倡导的理念。利水型社会概念的提出是针对长期以来我们只充分利用水资源而缺乏对水资源保护，对水造成极大的伤害而提出的。水资源过度开发利用过程造成各种水生态问题，水资源污染等等都是对水的伤害。“利水型社会”就是对水友好型社会，无论是直接的水资源的开发利用，还是从事涉水的相关活动，都要对水友好，是将对水的伤害降低到最低的社会。这是与水和谐相处的社会，是对水的回报，其最终目的是维护水的可持续利用。建设利水型社会是一项系统的工程，其中发展节水农业，建设绿色的农田水利体系是重要的途径之一 。①
　　
　　注释：
　　① 关于绿色水利和利水型社会的进一步论述，可参见姜文来著作《绿色水利：水资源与环境新论》、《利水型社会》和《水资源探秘》。
　　
　　 （编辑：王露）

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