进一步深化体制改革 促进经济发展方式转变
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作者: 文尚卿
要：进一步深化体制改革，促进经济发展方式转变的战略抉择：首先，推进以政府转型为主线的行政管理体制改革。其次，在深化财税体制改革。再次，在价格改革方面，主要的思路是继续改革和完善资源性要素价格形成机制，逐步理顺被压低和扭曲的资源价格体系，从根本上解决导致资源浪费的机制和制度性因素。最后，加大国有经济改革力度，深化股份制改革。
关键词：体制改革 发展方式 转变
中图分类号：F12 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）30-0001-02
自20世纪80年代起，党中央就提出要从粗放经营为主逐步转向以集约经营为主的轨道。进入新世纪，党中央进一步提出了科学发展观和促进国民经济又好又快发展的战略思想，党的十七大更明确提出了“转变经济发展方式”的战略任务。加快转变经济发展方式的时代命题，这是决定中国现代化命运的又一次重大抉择。
虽然中央一直强调要加快转变经济发展方式，但是效果依然不是很明显，经济发展总体上仍呈粗放状态，转变的步伐明显落后于国际国内经济发展形势，与抓紧解决经济运行中突出矛盾的要求不相适应，与实现科学发展的要求不相适应。转变经济增长方式的任务已经提出很多年了，但一直未能取得实质的进展。我认为，主要的障碍就出在我们的体制机制相对滞后。不解决深层次的体制问题，转变经济增长方式等于一句空话。
一、发展方式转变滞后的根源在于体制机制的结构性矛盾
转变经济发展方式为什么“久推难转”、“转而不快”，这既充分反映了转变的艰巨性，也说明没有体制的突破，就难以实现经济发展方式的根本性转变。现在，虽然市场经济体制已初步建立，但如果在资源、要素市场上还缺乏健全的市场机制，不是由市场方式在主导，仍是由行政的方式、垄断的力量在支配，那就不可能展开有效的资源配置和再配置过程。而这一点，正是全部问题的症结所在。现在看来，体制机制的结构性矛盾是导致发展方式转变滞后的根源之所在：
第一，地方政府追求GDP总量的增长与行政管理体制、财税体制改革滞后相关。尽管着力推进行政管理体制改革被列为“十一五”规划深化体制改革的首要任务，但政府职能转变远不到位。尤其是政府官员行为中的总量偏好、投资偏好、国有偏好、短期政绩偏好都未有实质性改观，使改变粗放型经济增长方式难上加难。这与干部选拔体制的改革滞后相关，也与现行财税体制的不完善相关。在以发展速度和规模论成败的干部考核评价体系下，一些地方表面上把转变经济发展方式摆得再高，也有可能还是紧盯速度，“好”让位于“快”。 在片面追求增长速度的体制机制下，那些经济总量大、增长速度快的地区，自然会受到某种激励，尽管这些地区发展效益、质量并不显著，甚至环境污染严重。
第二，增长过渡依靠物质资源消耗而不是更多地依靠科技、管理等各方面的创新与在价格形成机制不能真正反映资源稀缺程度和环境代价有关。增长过渡依靠物质资源消耗而不是更多地依靠科技、管理等各方面的创新，这是因为资源价格基本上不是由市场决定而主要实行由政府控制的低价格，又是因为在体制机制上缺乏对创新的有效激励。
第三，资源环境问题与某些市场化改革的滞后直接相关。过大的资源消耗和环境污染赖以存在的重要体制基础，就是资源要素的行政控制和价格扭曲。“十一五”规划明确提出积极稳妥地推进资源性产品价格改革，但是水、电、石油、天然气价格改革都远不到位。资源性产品价格改革久拖不决，使得资源要素价格不能体现市场供求关系，环境成本难以转化为企业内部成本，助长了企业浪费资源、破坏环境的行为，同时也抑制了对资源环境领域的投资。中国的人均资源能源拥有量低于世界平均水平，但消耗量却远远高于世界平均水平。
第四，消费不足的问题既与收入分配体制改革滞后有关，也同公共服务体制不健全相关。为什么消费需求长期不足，以致GDP增长如此高度地依赖投资拉动，且越来越依赖政府投资？因为在国民收入分配结构中，相对于政府和企业的收入，居民收入所占的比重持续下降，而收入结构说到底是由要素占有的状况决定的。在政府、垄断性国企控制着金融、土地、能源等基本资源，不断向各种利源扩张，多方与民争利的情况下，在民间经济特别是中小企业的发展以至生存长期面临融资、税费、市场准入等诸多方面的困难。这样，对GDP追求就会很方便地依赖更多的政府投资，而越依赖政府投资，就越强化垄断和行政权力对资源的控制，越加剧旧的增长方式及其所造成的严重失衡。
第五，外贸依存度高既与收入分配体制改革滞后有关，也与中国的产业结构经济体制有关。长期以来，中国经济增长高度依赖国际市场，外贸依存度从改革开放之初的9．7％上升到目前的60％，远高于世界平均水平。如此之高的外贸依存度，带来与国际市场“同此凉热”的高风险度。一旦危机席卷全球、外部需求急剧下滑，拉动中国经济的三驾马车就必然因为出口的自由落体式滑落而失去平衡。
凡此种种，无不表明，长期阻碍增长方式转变的主要因素，是体制因素。历史地看，旧的增长方式是旧体制形成并长期遗留的问题。因此，转变增长方式的任务只有通过完善市场经济体制才能完成。
二、加快转变经济发展方式的路径抉择
未来几年能否在发展方式转型上取得实质性进展，关键在于能否扭转改革不力的被动局面，着眼于解决深层次的体制性矛盾，实现改革在多方面的新突破。以改革推动经济发展方式的根本转变，从操作层面具体对策建议如下：
第一，推进以政府转型为主线的行政管理体制改革。当前中国经济发展方式难以转变出路在于推动政府体制改革，转变政府职能。如果没有一种持之以恒的制度约束和外在压力，只靠政府主动地转变政府职能是难以实现的。按照中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》的要求，以政府转型为主线，加快转变政府职能，改革公共权力结构，优化公共资源配置，建立公共服务体系，加强政府自身建设，实现公共服务型政府建设的重大突破，建立有效履行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务职能的公共行政体制框架。行政管理体制改革的核心是政府改革，因此，一是强化政府的服务意识和责任意识，加快公共服务体制的建设，通过均等化公共服务为全体社会成员提供大致相当的基础教育、公共卫生和基本医疗等促进注重经济总量向注重人的发展和经济质量转变，为转变经济发展方式提供更为广泛的社会动力。二是转变政府经济管理职能，使其从各种形式的市场参与者角色中淡出，重点转向再分配关系、城乡和区域平衡等市场顾及不到的领域，或者公共产品的提供、社会保障体制的建立等市场失灵的领域。三是在完善政府绩效考核体系方面，把节能、降耗、减排等指标纳入政府绩效考核中，放在与GDP或人均GDP的增长率同等重要的地位。四是通过规范垂直管理部门与地方政府的关系，协调中央政府与地方政府的事权与财权关系，建立地方政府的绩效评估制度和问责制度等以提高政府，尤其是地方政府转变经济发展方式的执行力。五是通过科学划分中央与地方事权与财权，削弱基层政府为获得财政收入过分追求GDP的动机。
第二，进一步深化财税体制改革。在财政支出结构的优化方面，强调降低政府对一般竞争性领域投入，强化关键领域和重要产业投入，特别是强化对文教卫等部门的投入，加大财政支出对创新体系和发展循环经济的支持力度，是转变经济发展方式的重要途径。促进资源有效利用的财税政策的较普遍建议包括：以节能降耗、保护环境、实施绿色经营为重点，一是取消高能耗、高污染和资源性产品出口退税政策，控制高能耗、高污染和资源性产品的出口；二是由从量征税改为从价征税，将税收与资源市场价格直接挂钩，提高资源使用成本；三是开征促进经济发展方式转变的新的税种，进一步将耕地资源、滩涂资源、地热资源等不可再生资源或者再生周期较长、再生难度较大的资源，或者将河流、湖泊、地下水、人工水库等中国较为稀缺的再生资源纳入征税范围，或者将草原资源、森林资源、海洋资源等供给缺乏，不宜大量消耗的绿色资源产品纳入征税范围。
第三，在价格改革方面，主要的思路是继续改革和完善资源性要素价格形成机制，逐步理顺被压低和扭曲的资源价格体系，从根本上解决导致资源浪费的机制和制度性因素。主要的一些改革建议包括：积极稳妥地推进石油、天然气等资源性产品价格形成机制改革；通过征收特别收益金、资源级差收入，较大幅度地提高资源税率，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，提高城镇土地使用税，开征物业税、燃油税等新的消费税等手段促进提高资源利用效率，促使经济发展方式转变。
第四，推进企业改革，构建有利于经济发展方式转变的微观基础。一是通过加大国有经济改革力度，深化股份制改革，规范履行出资人职责，加强与改进国资监管，完善统计评价体系和法规体系建设，健全重大事项报告制度，探索完善国有资本预算体系，大力推进技术和管理创新等一系列体制改革推动国有经济加快转变经济发展方式的动力。二是营造促进多种所有制企业之间公平竞争的环境、通过积极推进企业间的兼并与重组培育优胜劣汰的机制、充分发挥和运用资本市场拓展企业融资渠道“三管齐下”，提高产业集中度和整体技术水平，培育具有国际竞争力的大公司，使之有能力、有条件在促进转变经济发展方式上发挥带头作用。三是推进垄断行业改革，完善定价和监管机制。四是通过确立适应市场需求的企业创新主体地位，引导和支持各类要素向企业集聚，加强企业创新人才队伍建设，建立健全面向企业的公共研发、创业孵化和科技中介服务平台，不断优化财税、金融、知识产权和政府采购等措施增强企业的自主创新能力。五是真正确立企业投资主体地位，政府通过发布信息，设立水平越来越高的能耗、环保、安全、卫生等技术法规和市场准入门槛，促进结构优化和产业升级。
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