网络舆情对政府管理的影响及其应对机制研究

来源:用户上传      作者: 汪寅

　　摘要：网络媒体作为“第四媒体”在舆论宣传方面发挥着积极作用，网络舆情已成为各级政府领导的决策参考的重要依据。网络舆情对政府管理方式、政府职能转变及政府管理理念等方面的影响正日益凸显。政府应对网络舆情要做好权威信息发布机制、网络平台建设机制、网络舆情引导机制，网络舆情预警机制、网民道德自律机制、网络规范化等方面的建设。
　　关键词：网络舆情；政府治理；应对机制
　　中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）21-0219-03
　　
　　中国当前正处于社会转型期，各类社会矛盾相对较为突出。随着互联网的迅速发展，社会矛盾通过网络舆情可能进一步扩散。由于网络传媒的不可控特点即源头上不可控，传播速度上不可控，内容信息的真实性与多样性上不可控以及在传播的规模与效果上的不可控，决定了网络舆情对于政府管理来说是一个巨大的挑战。网络舆情不仅需要政府的密切关注，也需要学界给予高度的重视。中共十六届四中全会指出，“要高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响”。近年来，中国互联网发展迅速，截至2010年12月，中国网民人数已达4.75亿，稳居世界第一，而且网民数量还在迅猛增长。目前，互联网这种新型媒体正以其特有的自由、开放与交互性特点，在中国政治、经济、文化和社会生活中发挥了越来越重要的作用，成为公民参政议政、表达民意的平台，并逐渐对党和政府有关部门的决策产生越来越大的影响。
　　一、网络舆情及其基本特点
　　网络舆情是民众通过互联网对社会各种现象、问题所表达的意见、观点和情绪的总和[1]。网民通过新闻跟帖、BBS讨论、电子邮件、博客（微博）或一些即时通信工具表达意见与情绪，在反复互动过程中汇聚成带有某种利益诉求和价值观念的网络舆情。同一般的舆情相比，网络舆情的主要特点表现为三个方面：第一，网络舆情信息量大、传播速度快，影响范围广。网络的使用及信息的发表具有自由、便捷、低成本的特点。舆情内容涉及面广，政治、经济、文化、社会、自然等无所不有，网络信息的传输是以电子为介质，具有数字化的特点，其传播速度与范围大于一般媒介的舆情传播。互联网可以采用多种渠道进行信息传播，通过网络超链接技术，大量的舆情信息可以随时查阅、传播、反馈，因此网络舆情信息公开的数量和速度都要超过现实社会中的其他媒介。第二，网络舆情非理性成份较大。在一定程度上，网络舆情是情绪的宣泄，具有较强的非理性特点。这一特点使得网络舆情传播容易出现群体极化倾向。第三，即时性强。网络是开放的，言论的发表可以署名亦可匿名，在缺少了传统媒体运作的“议程设置”、“把关人”等程序下，网络上的言论表达被即时地传播出去。网络的使用不受时间和地域的限制，网络上形成的舆情可以在任何时间、任何地点被网络使用者查阅、跟帖，新的舆情产生后又可以被使用者即时发现。因此可以说网络舆情具有即时产生、即时传播、即时反馈的特点。这是网络舆情突发性的主要原因。
　　二、网络舆情对政府管理的影响
　　舆情代表着社情民意，代表着民间大众的呼声，是政府管理的重要依据。网络舆情不仅是网民民意表达的场所，更是沟通政府与公众的一种方式。网络舆情的发展，无疑对政府运作的方式和效能带来很大的挑战。随着网络媒体作用的日益加强，网络舆情对政府管理方式、政府职能转变及政府管理理念等方面将产生重要影响。
　　1.网络舆情推动电子政务发展，提高政府行政效率。建立高效政府是世界各国政府努力的方向，也是确保经济社会成功发展的基础。20世纪70年代到来，为了裁减冗员、消减行政费用、提高行政效率，世界各国政府纷纷采取各种不同措施进行着本国的行政改革。网络舆情的发展为政府提高行政效能提供了良机。电子政务通过使用各种新技术手段实现信息化管理，以更为快捷、更为经济的方式收集、处理、传递、沟通信息，能够大幅度提升政府的整体行政办事效率。同时，信息可以在组织内部为更多的人分享，越来越多的问题在较低的层级就可以得到解决，以上传下达为主要工作内容的中层管理得以大大精简，因信息传送不及或传递错误所造成的内部消耗可以大为减少，行政程序将进一步简化[2]。
　　因此，为了适应网络媒体的传播特点，政府管理向电子政务方向发展是政府未来发展的趋势。通过网络化、电子问政平台建设、政府网站建设等形式可以提高政府的行政效率。例如，人民网《地方领导留言板》通过在政府和民众间搭建起一个双向沟通顺畅、解决问题有效的平台，提供给人民群众对执政党和政府进行监督的一种互联网新的方式。为民众参政议政提供了一个全新的形式，既提高了政府的行政效率，也增强了民众的参政议政能力。
　　2.网络舆情推动政府职能转变，加快建设服务型政府。网络舆情有利于公众获取信息，提高公众参政议政能力。政府作为社会管理机构必须大力加强信息化建设。公众希望政府更多地帮助个人解决问题，向社会公众发布各种政策信息，提供各种政策咨询服务。便捷、低成本的网络舆情使公民和企业可以及时了解政策法规，从而获得政府更具体化、更个性化的服务。
　　随着社会问题的复杂性与专业化程度的不断加深，全能型政府已经难以为继。政府职能的无限扩张不会为公众解决更多的问题，相反只会产生更多、更复杂的问题。政府职能定位应从弥补市场缺损，满足社会和公众的需求的角度出发。网络舆情对政府管理提出了挑战，要求政府实现职能转变，将社会性、公益性、自我服务性的事务性工作从政府职能中剥离出去，交给中介组织和事业性单位承担，将原本属于社会的生产、分配、交换的经济职能归还给社会，政府集中精力致力于市场与社会组织的培育，实现公共权力的本质。
　　政务管理走向公开与透明也是建设服务型政府的重要一环。网络舆情的快速与突发性特点对政务公开提出了更高要求：在电子政务的框架下加强网上政务公开工作，使大众及时了解政务信息与办事制度、流程，监督政府政务工作。网上政务公开的出发点和落脚点是保障民主权利，维护群众利益，使大众享有知情权、参与权、监督权。公开政府办事制度、办事过程、办事结果，主动接受群众的监督，政府才能真正做到科学、民主、依法执政。
　　3.网络舆情催生政府管理理念创新，树立政府治理理念。网络舆情不仅对政府管理方式与政府职能转变产生积极的影响，也在管理理念上对当前的政府管理提出了新的要求。总的来说，在网络舆情的关照下，政府管理理念要从政府管理向政府治理转变。
　　管理与治理虽然仅一字之差，但其内涵相差甚远。全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》报告中提出:“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。”治理是一个动态的过程，并非单纯的规则或者活动；治理的手段是协调、合作，而非控制；治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[3]。由此可见，“政府治理”是在行政型政府基础上发展而成的一种新的政府管理模式，政府由高居于社会之上的国家对社会实施治理的公共权力机构，转变为社会众多权力主体之中处于主导地位的协调者、引导者。政府组织结构也开始由等级制的金字塔式的管理结构逐步向网络化扁平式的治理结构转变。

　　治理强调网络是政府对外展示的一个良好平台，为公共管理双方提供了便利的沟通渠道。对网民而言，通过网络了解政府出台相关政策的初衷，可以知晓公共管理具体行为的推进情况，甚至于可以通过网络进行监督政府的行政管理行为。在这样一种良好的互动情况下形成的网络舆情，有助于为政府管理提供有利的舆论环境。
　　三、政府应对网络舆情的机制探讨
　　随着信息化的发展浪潮，作为“第四媒体”的网络媒体在现代社会管理中发挥着越来越重要的作用，在新闻报道与参政议政等方面已有超越传统媒体之势。作为社会管理的主要社会组织，政府有必要主动介入互联网，根据网络发展的特点与趋势，组织专家分析研究网民的思维方式，用网民能够接受的形式建设、管理和利用好互联网资源，不断完善应对网络舆情的机制，发挥政府在网络社会中的作用，引导网络舆情向积极健康的方向发展。
　　1.建立政府权威信息发布机制。在网络媒体的介入下，传统媒体中的受从地位发生改变。网民由被动变为主动，网民可以自己设置新闻议题，利用微博、BBS、论坛等形式发布即时新闻。政府应对网络舆情时，要确保公众的知情权，进行正确的舆论导向。过去政府处理重大突发事件时，往往从社会稳定角度出发，采取先封锁，后公布的方式。但这种方式存在一大隐患：主流信息不畅易引发谣言。网络媒体传播速度与范围的不可控决定了面对网络舆情，不仅不能采取封堵躲的办法，而必须通过及时公布权威信息，才能真正抑制谣言。可以说，政府要高度重视网络媒体的作用，提供主动公开、快速畅通的信息渠道。正如刘云山部长所说：“在这种形势下做宣传思想文化工作，如果对互联网、手机等新兴媒体不高度重视、不善于运用，就会陷入被动，更谈不上扩大覆盖面、增强力。”因此，政府要善用网络媒体、抢占网络阵地，第一时间发布全面、准确、权威的信息，堵塞小道消息传播的通道，以增强政府舆论宣传的公信力。
　　2.建立政府网络问政机制。网络问政是现代政府治理的一项重要内容，也是政府应对网络舆情的重要机制之一。近年来，中国网络问政得到快速发展。2009年10月，山东烟台“网上民声”荣获第十九届中国新闻奖一等奖，2010年，广东奥一网网络问政平台荣获第二十届中国新闻奖一等奖。建立网络问政机制可以加强政府与公众的沟通，提高政府工作效率，提升公众通过网络参政议政的意识，对于巩固社会主义民主，扩大参政议政渠道具有积极意义。政府各职能部门在机构设置、人员配备上采取相应措施，设立专人专岗从事网络问政平台建设，及时了解社情民意，建立群众、网民意见受理、转办、督办、反馈机制，接受民众和新闻媒体的监督，形成政府对网上社情民意反应敏捷、渠道畅通、直接开放的回应机制，实现政府和民众的互信、互动；在网络问政建设中建立规范工作流程，明确受理、转办、督办、反馈等工作流程的具体工作内容；提出时限要求，对涉及职责范围的咨询、投诉、意见和建议，由各级各部门专人在规定时限内办毕并反馈，对确需延长办理的，应在网上作出说明，对确需通过详细调查后才能办结的社情民意，要及时在网上通报办理进度。
　　3.建立网络舆情引导机制。互联网已成为各种思潮、思想、观点的集散地，成为思想舆论斗争的新阵地。为了营造一个积极、健康、向上的主流舆论，政府必须加强正确舆论导向，以积极正面的舆论取代、压制不利于中国和谐社会建设的消极舆论。一般来说，人们在网络中浏览、搜索信息时会意识地倾向于选择信息源内容丰富、具备较高权威的网站。因此，政府网络媒体应充分发挥网络舆论导向作用，围绕网上热点问题，及时披露信息，组织有深度、有说服力的文章在网上刊发，解疑释惑，维护网上正确舆论导向，逐步形成健康的网络舆论环境。政府在接受公众舆论监督，改进公共管理与服务的同时，还应加强与公众的互动，主动充当“意见领袖”，正面引导网民的讨论，及时批驳敌对势力的造谣、攻击和污蔑，为改革发展稳定创造良好的网上舆论环境。同时，注意发挥网络“舆论领袖”的积极作用。网络“意见领袖”在网络突发事件中往往起到了引导舆论方向的作用。因此，政府需要建立一定的沟通交流机制，引导网络“意见领袖”理解党和政府的方针政策，理解政府解决种种复杂问题的基本思路和实际操作，确保网络意见领袖在引导网络舆情方向方面发挥积极作用。
　　4.建立网络舆情预警机制。网络舆情具有突发性特点。往往在很短的时间内集中爆发，这一特点无疑加大了政府管理的难度。因此，有必要建立一整套网络舆情预警体系，及时对网络舆情进行监控，提高应对效率。网络舆情预警体系包括预警指标、预警等级、预警测度、预警方法、预警活动等多项要素与指标，是一个复杂的系统工作，需要网络专家、软件工程技术人员、社会学家、政府部门等多方共同努力才能完成。网络舆情预警机制包括网络舆情信息收集机制、网络舆情信息分析机制、网络舆情发展方向的预测机制和网络舆情发展的干预机制。通过建立预判预警机制，政府可以有计划、有目的地对网络舆情进行干预，如在收集和分析舆情信息时发现了负面信息，则可以通过报道正面消息冲淡负面信息的影响。
　　5.建立政府网络舆情危机处理机制。现阶段中国正处在社会转型期，社会矛盾比较突出。危机管理是对当前政府面临的较大挑战。对网络舆情来说，在用正常渠道无法处理的情况下，民众长期积累的各种社会诉求可能通过网络爆发，从而形成网络群体性事件。目前中国的公共管理危机处理机制尚处起步阶段，网络舆情危机时有发生，政府在应对时尚缺乏有效的机制，往往处于被动的局面。我们可以通过设立综合性决策协调机构和常设的办事机构，加强政府部门间的协调来提高应对网络重大突发事件的能力。针对网络舆情问题，可以建立由专门部门负责，各部门参加的舆情监管机构，制定程序化的网络舆情处理过程，提高有关部门的响应时间，采取有计划的步骤，沉稳地面对事件，消除影响，减轻危害，保障网络的安全运行和信息安全，同时形成网上正面舆论的强势。
　　6.建立网络道德自律机制。网络舆情主体素质是构建和谐网络环境的重要基础。网络舆情具有一定的非理性因素，往往体现着情绪的宣泄，并容易出现群体极化现象，导致网络群体性事件的出现。政府要加强网络文明与道德建设，提高网民道德自律意识，使网络舆情向积极健康的方向发展。中国互联网协会公布的《文明上网自律公约》，号召互联网行业从业者和广大网民：“自觉遵纪守法，倡导社会公德，促进绿色网络建设；提倡先进文化，摒弃消极颓废，促进网络文明健康；提倡自主创新，摒弃盗版剽窃，促进网络应用繁荣；提倡互相尊重，摒弃造谣诽谤，促进网络和谐共处；提倡诚实守信，摒弃弄虚作假，促进网络安全可信；提倡社会关爱，摒弃低俗沉迷，促进少年健康成长；提倡公平竞争，摒弃尔虞我诈，促进网络百花齐放；提倡人人受益，消除数字鸿沟，促进信息资源共享。”这一公约的提出，对于网民的网络舆情表达产生了积极的影响，有利于克服网络舆情表达中失范现象。
　　7.建立网络规范机制。随着互联网的快速发展，国内外敌对势力利用网络破坏政治稳定、政治安全的事屡有发生，互联网成为一个“没有硝烟的战场”。各种国家分离主义分子如藏独、疆独、台独以及“法轮功”组织等敌对政治力量利用网络的隐匿性与虚拟性，传播不真实的政治信息，制造背离政府主流政治文化的网络舆论，对国家政治安全造成压力和干扰，破坏中国的政治稳定和社会和谐。这种虚拟的网络化斗争将成为今后意识形态斗争的一种常态。针对境内敌对势力、敌对分子利用互联网进行宣传、煽动和和破坏以及网络空间传播的虚假信息，我们要大力加强网络规范化建设，通过立法规范，化解网络中的敌对势力对我们的攻击与破坏。一方面，我们要加强网络立法，通过完善的司法制度规范和引导网络空间的各种行为，包括与网络媒体监督相关的传播行为、讨论行为等。另一方面，应加强网络安全工作，防范不良、虚拟信息的输入，使网络舆情真正反映民众呼声，解决现实存在的问题。
　　
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