德国福利体制的转型与重构

来源:用户上传      作者: 张浩淼

　　摘要:二战后资本主义发展的黄金期,德国建立了保守主义的福利体制,该体制关注与强调“围绕就业”型的福利政策。然而,1970年代德国经济社会的剧变使得保守主义福利体制赖以维持的基础条件遭到破坏,通过对德国社会福利政策的回顾与分析,可以发现“围绕就业”的福利政策受到的关注在逐步减弱并经历了紧缩,而与此同时,“支持家庭”的福利政策越来越受到重视并不断扩展,德国的福利体制在近40年的时间里正在逐步进行着转型与重构,这种变化使德国的福利体制已不能再被视为完全的保守主义类型,而这也产生了重新思考福利体制类型划分的必要。
　　关键词:福利体制;德国;围绕就业;支持家庭;转型
　　中图分类号:F84文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)06-0077-03
　　
　　一、引言
　　在二战后资本主义发展的黄金期,德国的福利体制主要是“围绕就业”型的,在该体制下,男性劳动者通过正规就业参与社会保险制度以抵御风险,而女性充当妻子与母亲的角色,在家庭内部提供无酬劳的社会服务[1]。然而,在20世纪70年代中期,即黄金期结束后的近40年里,德国的这种福利体制在逐步的演化中经历了转型,“支持家庭”的福利政策越来越受到重视并不断扩展,而传统“围绕就业”的福利政策受到的关注正在减弱,并经历了紧缩。这种福利体制转型与重构的趋势其实并非德国所特有,其他一些工业化国家也经历了类似的变化,但是由于德国始终被认为是典型的保守主义福利体制,所以研究和探讨德国福利体制的变化无疑具有特殊的意义,因为它有助于我们改变对于德国福利体制的固有认识,并重新思考福利体制的类型划分以及其他相关的重要理论问题。
　　
　　二、“围绕就业”型福利政策的紧缩
　　德国“围绕就业”型福利政策主要是指二战后黄金期内形成的针对正规就业者的各类社会保险制度,这些社会保险制度可以保证劳动者退休后以及失业、疾病期内能够享受到与在职期间大体相同的生活水准,社会保险的待遇主要取决于劳动者在就业体制中的地位以及工作业绩。与此同时,家庭在提供社会服务方面发挥着重要作用,也就是说,已婚妇女扮演着家庭主妇与母亲的角色,提供无偿的福利服务并承担照顾儿童的责任。这一时期,经济的快速增长,充分就业,围绕男性就业者的各种社会保险制度以及女性对家庭主妇和母亲角色的认同,这四个条件共同构成了德国福利体制的基础[2]。
　　然而,伴随着1973年第一次石油危机的到来,德国的经济奇迹走到了尽头,尽管后来得到较快恢复,但已远不能达到20世纪五六十年代的水平,德国GDP年均增长率在1950―1959年为7.9%,1961―1973年为4.3%,1974―1984年为1.8%,1995―2000年仅为2%左右。与经济下行相伴,德国失业率大增,1960年代平均失业率不足2%,20世纪七八十年代逐步上升到6%,20世纪90年代甚至达到了10%[3]。此外,包括临时工、非全日工、自我雇佣者的非正规工作在德国快速增长,1970年代正规就业与非正规就业之比为5∶1,20世纪80年代中期变为3∶1,而20世纪90年代中期更是变成2∶1[3],由于“围绕就业”的社会保险制度依赖于正规就业,所以非正规就业的增加意味着越来越多的人无法参加社会保险并享受社会保险待遇。此外,德国妇女的劳动参与率也有了大幅提升,以西部德国为例,其妇女的劳动力参与率从1972年的39.7%升至1991年的51.5%,并在2000年达到60.8%[2],也就是说,构成德国保守型福利体制基础的四方面条件全都发生了重大改变,此外,社会老龄化也对德国社会构成了严重冲击。
　　由于社会经济环境的改变,德国“围绕就业”型的福利政策也逐步缓慢地处于变革之中。从1975年以来,德国总体上是采取了财政保守主义,并没有通过公共支出项目来提升有效需求以减少失业,以1995―2001年间为例,尽管受老龄化与高失业率的冲击,但德国在养老保险制度的开支维持在GDP的12%左右,用于就业政策的开支甚至稍有下降,从1995年占GDP的3%强回落至不足3%[2,总量上的变化还不足以证明“围绕就业”型福利政策的紧缩,为此,我们下面将具体考察和分析失业保险制度和养老保险制度这两种典型的“围绕就业”型福利政策的变化:
　　从失业保险制度来看,1982年德国政府改变了基准工资的计算公式,导致了失业保险待遇下降了16%,与之关联的失业救助待遇下降了17.5%;1983年起,政府还收紧了失业保险待遇的领取条件,这使许多失业者丧失了领取失业保险的资格,只能转向失业救助,1975―1985年间,失业工人中领取失业保险的人数下降了30%,而领取失业救助的人数增加16%,上述待遇均无法享受而只能靠社会救济与亲属帮助的人数增加了14%[4]。1991年,两德统一加重了失业保险的负担,失业保险的缴费率开始提升;1994年,政府再次下调失业保险待遇并收紧失业保险待遇的领取条件,同时规定失业者在享受失业保险待遇一年后保险金水平自动下降3%,并有义务接受政府指派的低收入工作,否则将受到待遇方面的惩罚[5],这表明政府已不再保证就业者在失业时仍可以保持在职时的生活水平。2003 年12 月,德国联邦议会通过了“劳动市场现代服务第四法案”(又称“哈茨四”改革),此次备受争议的激进改革规定所有具备就业能力(是否具备就业能力的标准是每天至少可以从事3个小时的就业活动)的享受救助人员,不再按失业救助和社会救助分别管理,而是将这两种救助合二为一,统称为求职人员基本保障,为求职人员的基本生活和安置提供统一的待遇,资金来源渠道保持不变,仍然从税收中列支,享受的条件还是根据最低生活需要,这项改革的规定颠覆了自1927年失业保险制度建立以来,失业待遇和社会救助待遇双轨管理的传统[6],这表明失业者不仅仅是被同情的弱势群体,政府开始承认他们必须承担促进社会经济发展的义务,甚至为此牺牲一些个人的权利,并希望通过这种理念的改变促使失业者重返劳动力市场。
　　从养老保险制度来看,1975年后,德国政府开始采取改变待遇计算公式、为待遇封顶等各种方式控制养老保险待遇水平。1985年,养老金领取者开始需要向医疗保险缴费,当年缴费率为4.5%,1987年进一步上升至5.9%。1992年德国意识到小规模的调整在应对老龄化危机方面根本于事无补,因此开始实施综合性的养老金改革,目的是控制养老金的替代率使之保持在70%左右,并试图防止提前退休,这次改革实施后,养老金的缴费率不断上升,到1997年已经突破了20%这一水平。于是,1999年政府再次对养老保险制度进行了改革,严格限制了残疾养老金的领取资格,并把该项待遇水平下调了7.7%。2001年,德国又实施了“新世纪养老保险改革计划”,主要目的是控制缴费率,为了实现这个目的,养老金的替代率将会逐步下调,预计到2030年替代率会降到64%,为了弥补待遇的削减,政府将鼓励就业者参与私人养老计划或企业年金计划,可以说,这项改革会使德国的养老保险制度由待遇确定型的现收现付制转为缴费确定型的部分积累制[2]。此外,2003年,德国又引入了最低养老金计划,即公共养老金很低的老年人有权领取特殊的养老救助金。由此可见,德国的养老保险制度通过一系列下调待遇与引入最低养老金的改革使原有的对就业者工作业绩的激励大为降低,可以预见,德国老年人退休后的收入将不再像以前一样只取决于退休前的工作收入,而是越来越多的取决于个人的养老储蓄、企业年金计划或由税收支付的养老救助待遇。

　　
　　三、“支持家庭”型福利政策的扩张
　　德国“支持家庭”型福利政策指的是家庭福利政策,即政府通过福利政策来加强对于家庭的各项支持,使家庭的经济功能、情感功能、抗风险功能等得到增强,它包括儿童津贴、母育假与父育假津贴、鼓励妇女平衡就业与家庭关系的各类政策等,“支持家庭”型福利政策的引入与扩张伴随着“围绕就业”型福利政策的紧缩。
　　1975年,当养老保险制度开始紧缩时,政府引入了针对家庭中第一个子女的儿童津贴,并废除了对第二个孩子提供津贴的家计调查,之后,儿童津贴的额度总体上呈逐年增加的趋势。此外,1979年,政府为了帮助就业妇女生育后仍能继续工作,延长了产假使之从原来的8周增加到16周,并引入了产假津贴,妇女休假期间最多可以享受383欧/月的待遇[2]。
　　20世纪80年代之后,德国“支持家庭”型福利政策出现了一系列创新性的扩展,相继出台了母/父育假以及相应的津贴计划,并在养老保险中引入了儿童抚养的视同缴费政策。1986年,产假津贴被母/父育假津贴取代,这项津贴面向所有父母而不论其之前是否曾经就业,在休假期间,父母有权利领取统一标准为每月307欧元的津贴,其后政府还逐步延长了母/父育假及领取津贴的时间,到1992年,母/父育假长达36个月,而津贴最长可领取24个月,应该说,母/父育假以及相应津贴计划的出台和实施在一定程度上消除了对于从事家务劳动者的歧视,开始承认照顾家庭与家务劳动的重要性,它可以使父母在继续工作还是在一段时间内退出劳动力市场以照顾子女之间做出自由的选择。1986年,德国在养老保险制度中引入了儿童抚养视同缴费政策,即抚养一名子女可视为一年的养老保险缴费,这是一次重大的制度创新,因为它是德国社会保险制度建立以来政府第一次承认在养老保险制度中抚养子女的家务劳动与劳动力市场的就业缴费具有同等作用。1992年,政府对儿童抚养的视同缴费政策进行了修订,规定抚养一名子女可视为三年的养老保险缴费,且把一名儿童抚养到10岁是获得养老金领取资格的最低要求[7]。
　　通过上述母/父育假津贴计划和养老保险中儿童抚养视同缴费政策的实施,毫无疑问增加了就业和家庭责任之间的兼容性。然而,如何在36个月的母/父育假结束后且在为3～6岁儿童提供照护服务的机构严重不足的情况下,继续协调就业与家庭责任之间的关系?这就成为了20世纪80年代创新性家庭福利政策仍未解决的重要问题。针对此,1992年政府为了能确保每个3～6岁的德国儿童享有进入照护机构的权利而制定了特别法案,并规定该法案于1996年开始生效,由于实施方面的问题和地方政府的阻力,这一法案直到1999年才得以全面执行。从1992―1999年间,政府为3～6岁的儿童新增设了60万家儿童照护机构,每个家庭内该年龄段的儿童都有权利在这些机构中接受照护服务[8]。尽管针对3～6岁儿童的照护服务机构的建设取得了实质性突破,但对于6岁以上的年龄稍大儿童的照护措施仍待加强,20世纪90年代末,德国政府引入了“值得信赖的小学教育”计划,采取了相对固定的课程表并设计了丰富的课后活动项目,使小学生可以得到更好的关怀和照顾。
　　2001年,为了进一步增强工作和家庭之间的兼容性,鼓励父母在其子女的成长初期亲自照顾他们,政府使父母共同享受母/父育假变得更简单了。以往父母需要轮流休假,而2001年后,他们通过从事非全日制工作可以同时休假,为此,政府规定那些子女在2001年1月后出生的父母可以在休假期间从事每周最多30小时的非全日制工作[2]。2004年起,政府继续采取措施扩张家庭福利政策,计划每年投入15亿欧元用于为3岁以下的儿童建立日托中心,这和政府在其他方面极力紧缩开支的做法形成了鲜明对比。
　　总之,以上多项“支持家庭”型的福利政策使父母拥有了选择的自由,无论是继续工作还是照顾家庭都能有一定的经济与福利服务保障。可以说,经过近四十年的发展,德国的家庭福利政策已经由补充性、边缘化的政策转变为福利体制的基础性、中心性政策,任何一个家庭,无论其家庭类型如何、家庭成员是否就业,都可以从以上这些家庭福利政策中受益。
　　
　　四、讨论:德国是否仍属于保守型福利体制
　　通过以上对德国福利政策演变的历史回顾与分析,可以发现20世纪70年代中期以来一系列社会经济环境的剧变使得德国“围绕就业”型福利政策赖以维持的基础条件遭到破坏。失业保险不仅待遇下降,而且结构也发生了重大调整,与失业保险相关的失业救助和社会救助进行了整合,目的是使失业者重新就业,绝大多数的重新就业者从事的是非正规就业或自我雇佣,这又进一步减少了他们参与失业保险和其他社会保险制度的机会。养老保险金的持续下调意味着退休者未来将更多依赖于私人储蓄、企业年金或由财政提供的最低养老金。总之,德国传统“围绕就业”的福利政策受到的关注正在减弱,并经历了紧缩。与此同时,社会保险制度之中和之外的“支持家庭”型福利政策越来越受到重视并不断扩展,享受养老保险金的权利可以通过抚养子女而不再仅通过正规就业来获得,在社会保险制度之外的家庭福利政策包括不断增长的儿童津贴和母/父育假津贴以及一大批儿童照护机构和日托中心的建立。以上从强调“围绕就业”型福利政策到强调“支持家庭”型福利政策的转变,说明了德国福利体制在过去的近四十年里正在进行着转型与重构。尽管不少工业化国家在过去几十年里也经历了类似的变化,但是多数研究者在进行比较研究时,仍继续采用艾斯平―安德森1990年进行的类型划分方式,把福利体制分成自由主义、保守主义和社会民主主义[9],这种划分是安德森基于各国20世纪80年代的各项数据进行分析后得出的,其研究更多是一种静态研究并未关注到体制变革。那么,过去几十年里德国福利体制所经历的转型还能使其被视为典型的保守主义福利体制吗?
　　21世纪,指导德国社会福利制度发展的理念与规范已经完全不同于从俾斯麦时期到20世纪70年代间的理念与规范,以正规就业和社会保险缴费为前提和基础的保守主义福利体制在过去的几十年里遭到了动摇,“围绕就业”型的福利政策被逐步削弱,德国已不能再被完全地看成是保守主义的福利体制。在关于福利体制的比较研究中,德国一直占据极其重要的地位,是因为它在二战后资本主义黄金期内形成的福利制度的特征符合理想型的保守主义类型,而如果德国的福利体制已经发生了改变,那我们不禁会怀疑保守型福利体制是否还有存在的必要?许多研究者发现,不少工业化国家的福利体制都经历了类似于德国的转型[10],那么,区分福利体制的旧类型学是否还能在辨别不同国家的福利体制方面有所帮助呢?也许,一种新的理论范式需要被发展出来以进行福利体制的比较研究了。
　　
　　参考文献:
　　[1]Vobruba,Georg,“Lohnarbeitszentrierte Sozialpolitik in der Krise der Lohnarbeit”,in Georg Vobruba(ed.), Strukturwandel der
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　　[2]Bleses,P& Seeleib-Kaiser,M.,The Dual Transformation of German Welfare State, Hampshire:Palgrve Macmillan, 2004:27-86.

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　　[4]Seeleib-Kaiser,M.,The Development of Social Assistance and Unemployment Insurance in Germany and Japan,Social Policy&
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　　[6]蔡和平.哈茨改革能否扭转德国劳动力市场的颓势[J].中国劳动,2007,(1):33.
　　[7]Meyer,T., Retrenchment, Repoduction, Modernaization: Pension Politics and the Decline of German Breadwinner Model,Journal of
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　　[8]Backer et al,Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland,BD.2: Gesundheit und Gesundheitssystem, Familie,Alter,Soziale Dien
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　　[9]Esping-Anderson G.,The three worlds of Welfare Capitalism, Cambridge:Polity Press,1990.
　　[10]Gilbert N., Transformation of the welfare state-the silent surrender of public responsibility,Oxford: Oxford University Press,2002.

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