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基本公共服务均等化问题研究

作者: 黄菊梅

  摘要:科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。深入贯彻落实科学发展观,要求构建社会主义和谐社会。要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活,又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。基本公共服务均等化是指政府必须保障全体公民在享有满足其现阶段最基本生存与发展需要的基本公共服务时的机会大体均等,受益结果大致相等,同时又满足公民的自由选择权。科学发展观的内涵就包括了要实现人民享受基本公共服务的均等化,通过落实科学发展观更好地促进基本公共服务的均等化,促进社会公平。实现基本公共服务均等化也能进一步将科学发展观落到实处。
  关键词:科学发展观;基本公共服务;均等化
  中图分类号:D693.6文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)27-0196-03
  
  在党的第十七次全国代表大会上,胡锦涛同志全面阐述了科学发展观的基本内涵,必须坚持以人为本,这要求党和国家始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,尊重人民的主体地位,发挥人民首创精神,保障人民各项权益,走共同富裕道路,促进人的全面发展,做到发展为了人民、发展依靠人民,发展成果由人民共享。必须坚持统筹兼顾,这要求正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系,统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展等,充分调动各方面积极性。提出要全面贯彻落实科学发展观,积极构建社会主义和谐社会。要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活,又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出,“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化。”在十七大报告上再次提到“缩小区域发展差距,注重实现基本公共服务均等化”和“围绕推进基本公共服务均等化和主题功能区建设,完善公共财政体系。”[1] 基本公共服务均等化是建设社会主义和谐社会的内在要求,是落实科学发展观的重要体现。基本公共服务均等化是建设社会主义和谐社会的内在要求,是落实科学发展观的重要体现。
  
  一、“基本公共服务均等化”的内涵
  
  大多数学者认为,基本公共服务均等化是指政府应该使国民平等地享有水平大致相等的基本公共服务,尽可能地保障公民的基本生存权利和发展权利。有些学者分别从基本权利、结果平等、动态过程、主体和客体、公共财政等角度和侧重点,对基本公共服务均等化进行界定。
  1.从基本权利的角度来界定。楼继伟认为,基本公共服务均等化是指一个国家的公民无论居住在哪个地区,都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利[2]。唐钧认为,是在基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民享有同样的权利;或者说,政府应该尽可能地满足全国人民在公共服务领域的基本物质需求。郭琪认为,仅指具有公民基本权利性质的公共服务,任何人的这一权利不能因客观因素的差别而被剥夺[3]。丁元竹认为,政府为实现社会的公平和公正目标,通过完善财政体制和提供财政保障使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权利接近的与公民基本权利有关的公共服务项目。陈海威认为,是一定经济社会条件下,为了保障全体公民最基本的人权,全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务,是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型。基本公共服务是以保障公民基本人权为主要目的、以均等化为主要特征、以公共资源为主要支撑的公共服务[4]。
  2.从结果平等的角度来界定。这种观点强调公民享受的公共服务水平大致相当,也即结果的平等。迟福林、张恒龙、陈宪认为,公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享受到水平大致相当的基本公共服务,包括义务教育、基础卫生医疗、就业和社会保障等[5~6]。贾康认为,严格义上的公共服务均等,是指向全国各地的居民提供在使用价值形态上大体相同水平的公共服务[7] 。
  3.从动态过程的角度来界定。有观点认为,基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务,为各地居民的生活和社会经济发展提供基本条件。
  4.从均等化的主体和客体角度来界定。幸鸣认为,中国目前来说,基本公共服务均等化主要体现在城乡均等化、区域均等化、群体均等化等方面,均等化的内容(即客体)主要是教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面。城乡均等化,就是要让公共财政的阳光普照农村;区域均等化,就是让不同的区域在基本公共服务提供方面与整个国家经济社会发展保持大体一致;群体均等化,就是不同社会群体在分享基本公共服务方面也要保持大体均衡[8]。
  5.从公共财政的角度来界定。有学者认为,无论在理论上还是在实践中,公共服务均等化本质上都是公共财政的重要组成部分。公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现,是公共财政“一视同仁”服务特征的延伸,是公共财政职能的深化。江明融、刘学之认为,基本公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的基本公共服务,具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面的内容。迟福林等认为,基本公共服务均等化,是扩大公共财政覆盖面,让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排,是在基本公共服务方面有全国统一的制度安排。
  6.从多重角度来界定。迟福林等认为,基本公共服务均等化不等于公共服务的平均化,而是在基本公共服务方面有全国统一的制度安排;基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同,并尊重社会成员的自由选择权;基本公共服务均等化,是要将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内;基本公共服务均等化,尤其要关注困难群体。只有弱势者的情况得到改善,才能够更为有效地提高社会整体福利。
  笔者认为,基本公共服务均等化是指政府必须保障全体公民在享有满足其现阶段最基本生存与发展需要的基本公共服务时的机会大体均等,受益结果大致相等,同时又满足公民的自由选择权。基本公共服务均等化的内涵十分丰富,在不同国家的不同发展阶段有不同的侧重点。在当前中国,基本公共服务均等化主要体现在属于不同城乡、不同区域与不同群体的公民在享受教育、卫生、文化、就业与再就业,社会保障、生态环境、基本公共设施、社会安全等服务方面都能达到均等化。城乡均等化就是要将公共财政的阳光普照农村;区域均等化,就是让不同区域尽管在经济发展方面有先有后、有多有少、有快有慢,但是在基本公共服务的提供方面要与整个国家的经济社会发展保持大体平衡;群体均等化就是不同社会群体在分享基本公共服务时也能够保持大体均衡。
  
  二、科学发展观与基本公共服务均等化的关系
  
  科学发展观是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展,是马克思的世界观和方法论的集中体现,是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论,是中国经济社会发展的重要指导方针,是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。科学发展观,是立足社会主义初级阶段基本国情,总结中国发展实践,借鉴国外发展经验,适应新的发展要求提出来的。
  科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。
  1.发展是为提供基本公共服务提供物质条件。发展就是要扭住经济建设这个中心,坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展,不断解放和发展生产力。只有通过发展积累起物质和经济基础,才能够使每个公民享有的基本公共服务得到保障,才能保证每个公民享有的基本公共服务质量和效益都能提高。这是科学发展观对于基本公共服务均等化的第一层含义。
  2.以人为本即每个人都能享有基本公共服务。以人为本,就是指以人为价值的核心和社会的本位,把人的生存和发展作为最高的价值目标,一切为了人,一切服务于人。发展作为执政兴国的第一要务,不只是经济的量的增长,还包括经济结构的优化、科技水平的提高,更包括人民生活的改善、社会的全面进步,归根结底,是为了社会与人的全面发展。以人为本不是以单个的人为本,是将人作为一个社会人来对待,尊重每一个作为人的权利,尊重每一个人享受基本公共服务,进后达到提高自己,发展自己的目的。以人为本就是要保证每个人能够享有维持生存与发展的基本公共服务。以人为本保证了基本公共服务享受主体的全面性。这是科学发展观对于基本公共服务均等化的第二层含义。
  3.全面协调可持续发展保证基本公共服务提供的全面和可持续。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设资源节约型、环境友好型社会,实现速度和质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调,使人民在良好的生态环境中生产生活,实现经济社会永续发展。基本公共服务的内容之一就是公民对生态环境的基本需求,所以全面协调可持续就是为了使全体公民享有基本公共服务的内容能够全面,并且保证代际之间享受基本生态环境这一公共服务上的均等。
  4.统筹兼顾以实现基本公共服务均等化。统筹兼顾就是要统筹好九个关系,而对于基本公共服务不均等化的现状而言,统筹兼顾就是要统筹好城乡发展、区域发展、不同群体的发展、人与自然发展,以实现城乡之间、区域之间、不同群体之间享受的基本公共服务水平大致相当,机会大体相等。
  科学发展观的内涵要求实现基本公共服务的均等化,基本公共服务的均等化也落实了科学发展观。
  
  三、落实科学发展观以推进基本公共服务均等化的对策
  
  1.落实科学发展观,完善公共财政体系以促进基本公共服务均等化。落实科学发展观,虽然要坚持全社会以经济建设为中心,但是必须转变政府财政体制,使政府从以经济建设为主转变为以公共服务为主,调整财政支出结构,把更多财政资金投向公共服务领域。以经济建设为主的主体是全社会,而不是指政府将财政全部投入到经济建设当中,政府的作为提供公共服务和公共管理的机构,要和市场划清界限,只是经济建设的辅助部门而不是主导部门。主要表现在加大财政资金在教育、卫生、就业与社会保障、住房、生态环境建设、司法与治安等基本公共服务方面的投入。加大财政资金对农业、农村和农民的支持力度,以达到城乡居民所享有的基本公共服务均等化。深化预算制度改革,强化预算管理和监督,进一步明确中央与地方的事权,健全财力与事权相匹配的财税体制。依法规范中央与地方的职能和权限,科学界定各级政府提供基本公共服务的财政支出责任,在此基础上适度调整和规范中央与地方财政收入的划分。逐步增加国家财政投资规模,调整国家财政投资结构和方向,不断增强基本公共服务产品的供应能力。
  2.落实科学发展观,完善转移支付制度以实现基本公共服务均等化。落实科学发展观,就是要在科学合理确定中央与地方财权与事权的基础上,完善分税制,并通过转移支付制度促进地区间的均衡。转移支付不仅包括中央对地方(纵向),也包括地方对地方(纵向)的转移支付,如果有可能也可以实现区域之间(横向)的财政转移支付,尤其是在中国中央财政资金有限、地区发展极不平衡的现状下,采用纵横交错的转移支付模式可以更好地促进区域间提供基本公共服务的均等化。规范特殊性转移支付制度,改变按既有利益转移支付的方式,提高转移支付规模,尤其是提高一般性转移支付的水平。完善省以下财政转移支付制度,增强基层政府提供公共服务的能力,解决县乡财政困境。实行以奖代补政策,建立激励约束机制,引导省级政府将转移支付资金落实到基层财政。
  3.落实科学发展观,完善税收的调节功能以缩小收入分配差距。落实科学发展观要求缩小社会收入分配。差距收入分配差距是导致公民享有基本公共服务不均等的直接原因。通过完善税收制度的调节功能,缩小公民收入分配差距,进一步缩小基本公共服务的不均等。完善个人所得税制度,纠正低收入者实际缴纳税收比高收入者多的现象。开征物业税、遗产税和赠予税,以有利调节居民收入差距。另外,完善对高收入人群的税收调节机制,增强征管工作,健全税收登记制度,避免高收入人群税收的流失。
  4.落实科学发展观,深化预算管理体制改革。落实科学发展观,要求继续深化改革开放。要把改革创新精神贯彻到治国理政的各个环节,毫不动摇坚持改革方向,提高改革决策的科学性,增强改革措施的协调性,推进各方面体制改革创新,加快重要领域和关键环节的改革步伐。尤其是深化预算管理体制改革,建立新型预算管理方法、程序、周期,完善公共预决算制度,使得公共财政预算倾向于欠发达地区的欠发达农村,缩小区域之间财政收支能力的不平等。
  

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