论高校学生管理的立法完善

来源:用户上传      作者: 郝胜林　张乃强　盛英会

　　摘要：高校进行学生管理的最终目的是为了实现国家的教育、实现学生受教育的权利。受教育权是公民的一项基本权利。在我国，由于立法机关的概括授权，使高校学生管理经常与受教育权发生冲突。因此，从法律保留原则出发，认为应从立法的层面上实现二者的协调，保障受教育者的基本权利。
　　关键词：学生管理；受教育权；法律保留
　　中图分类号：G47文献标志码：Ａ文章编号：1673－291Ｘ（2008）06－0137－02
　　
　　一、概述
　　
　　高校学生管理权就是高校依据国家法律的规定，在法定职权范围内，为实现其办学宗旨，维护正常的教育教学秩序和生活秩序，保障学生的身心健康和合法权益，促进学生全面发展，依法享有的对本校学生的行为进行引导和约束的权力。
　　高校学生管理的法制化，主要是按照国家的法律调整学校与学生之间的关系，协调处理学校与学生之间发生的各种矛盾，维护学校正常的教育教学秩序和生活秩序，保障学生的合法权益。
　　当今社会，学生受教育程度已成为人们实现劳动权的一个关键因素，受教育权直接影响着人的个性发展权、对社会成果的享受权和对社会发展的参与权。正因为受教育权在现实社会中的极其重要，世界上大多数国家的宪法都已将受教育权作为公民的一项宪法权利固定下来。当今世界，受教育权已成为一项举世公认的基本人权。早在1948年的《世界人权宣言》第26条就规定：“人人都有受教育的权利”，“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”。我国宪法第46条、教育法第9条也明确规定了公民的受教育权，把受教育权确定为公民的一项基本权利。
　　高校进行学生管理权的最终目的是为了实现国家的教育，实现学生受教育的权利。我国的《教育法》只是对学生的权利作了原则性的规定，没有规定学生权利的具体表现及实现的途径，不具有可操作性。《高等教育法》把对学生的管理权笼统地授予高校，立法机关立法的缺陷使高校的学生管理权经常与作为基本人权的受教育权发生冲突。
　　为高校的学生管理提供充分的法律依据和保障，并使得具有公权性质的管理权与学生受教育权实现良性的互动，应进一步完善与高校学生管理工作有关的立法。
　　
　　二、高校学生管理与法律保留
　　
　　高校对学生的管理，有其必要性、正当性、合理性，但在涉及学生受教育权等基本权利问题时，高校对学生的管理不应实质性地损害或剥夺受教育权利本身。为此，对于影响公民受教育权的重要事项，如招生、勒令退学、开除学籍这种使学生丧失受教育机会的事项，应由立法机关的法律来规定，即学校在依法行使学生入学决定权、学籍处分权等有关受教育权的获得或丧失的权力时，应适用“法律保留”原则。
　　法律保留原则最初由德国人奥托・梅耶提出,指的是为了抑制行政权的恣意,对国民权利、自由的限制,不允许由行政权来进行,而必须保留给立法权（法律）。法律保留原则今天成为法治国家所奉行的一种公民基本权利限制制度,该制度强调任何情况下对基本权利的限制都必须以代议机关（国会）通过的法律为准。
　　所谓“法律保留”（Gesetzsvorbehalte）是指对基本权利的限制只能由立法机关的法律做出。在法国1789年《人权宣言》中，就已有法律保留原则的宣告。《人权宣言》第5条规定：“法律有权禁止有害于社会的行为。凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍，而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为。”与《人权宣言》第6条“法律是公共意志的表现，全国公民都有权亲身或经由其代表去参与法律的制定”相结合，《人权宣言》第5条可以被解释为，只有人民可以对自身的权利进行限制，只有人民通过立法机关表达的公意才可以限制公民的行为。在严格的法律保留原则下，有权力对基本权利做出限制的只能是立法机关，这意味着，如果国家对基本权利的限制没有立法机关制定的法律的依据，则当然被认定违宪。
　　与法律保留原则相关，还有如下原则也用来作为审查对基本权利限制是否合宪性的标准。（1）法律的明确性原则，是指法律对公民基本权利所作的限制必须内容明确，能够对公民的行为作确定性的指引。立法机关纵然可以通过制定法律来限制公民基本权利，但法律规范在对象、措施、范围以及针对哪种基本权利上必须非常明确具体，使公民可以从该规范中明确获知自己应当如何行为。“明确性原则”是对“法律保留”原则的补充和细化，是为了防止因为限制性规范内容模糊而造成基本权利被过度限制。（2）重大性原则。重大性原则是指对于涉及基本权利的“重大事项”必须制订法律，对于涉及基本权利的“一般事项”可由立法机关授权行政机关制定行政法规。这一理论是为了适应现代国家职能的扩大，如果严格要求一切涉及基本权利的事项都必须由国家立法规定，就会造成立法机关的负担过重和国家效能的低下，而授权行政机关立法则可以缓解这一问题。从强调人权保障的角度，重大性原则也可表述为：“立法机关不得随意授权行政机关对涉及基本权利的事项做出规定，对于涉及基本权利的重大事项必须由法律予以保留。”（3）授权明确性原则。与“重大性理论”相关的另一个制约立法机关的原则是所谓“授权明确性原则”。“授权明确性原则”是指，立法机关对行政机关的授权在目的、范围和内容上必须明确。按照这一原则，立法机关虽然可以授权行政机关就涉及基本权利的事项制定行政法规，但授权的内容、目的及范围必须明确，而行政机关在制定行政法规时，只能就执行法律的细节性、技术性的事项加以规定，不得逾越授权的限度。
　　
　　三、加强高校学生管理的立法
　　
　　法律保留原则要求涉及基本权利的“重大事项”必须制订法律，因此各国对受教育权的限制和剥夺的具体内容多由法律来规定，行政机关和学校只能在法律规定的范围内作具体细化。
　　在我国法律中体现法律保留原则的是《立法法》第8条规定的只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项和第9条可以授权国务院来制定行政法规的事项。但法律保留的范围过窄，没有把涉及公民基本权利和重要权利的事项(如对学生受教育权的限制和剥夺)列入保留的范围。
　　我国宪法以基本权利的形式确认了公民享有教育权，但《教育法》第28条、《高等教育法》第41条规定高等学校“对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”，这就相当于把受教育权这一基本权利的限制笼统地授予了高等学校，这违背了法律保留原则。
　　受教育程度已成为人们实现劳动权的一个关键因素，并直接影响着人的个性发展权、对社会成果的享受权和对社会发展的参与权，由全国人大代表共同制定的宪法确定为基本权利，对其限制也理应由能够代表人民意志的立法机关进行。特别是对学生开除学籍和退学处理的情形，根据法律保留原则，应由全国人大及其常委会做出明确规定，高等学校应根据法律明确授权的范围、条件、程序来限制和剥夺学生受教育权。
　　行政权是执行权，是执行立法机关法律和行政法规的权力。根据《立法法》第71条规定，部门规章规定的事项属于执行法律行政法规的事项。宪法和立法法对于规章制定权的根据是：“根据法律和行政法规，制定规章”。也就是说，只有在法律、行政法规对某一问题已有规定，规章才能就同一问题作具体化规定，没有法律、行政法规根据的规章不能成立。根据法律保留原理，教育部作为行政机关，无权代表全体人民制定限制或剥夺公民受教育权的规章。教育部发布的《普通高等学校学生管理规定》规定了取消入学资格的情形，并在第27条规定了应予退学情形，第54条规定了学校可以对学生给予开除学籍的情形，它作为一个部门规章，在没有法律的明确授权的情况下，对涉及到学生基本权利的事项，无权做出限制或剥夺的规定。
　　高校要建立正常的教学活动秩序，需要完善的规章制度来保障实施，以便对于学生违反规章制度、有损集体利益、有碍顺利实现教育目标的行为实施管理。管理是一种教育手段，是对学生过错行为的一种否定和强制性纠正，是在学生身心完全能够承受的前提下采取的教育措施。在学生走向自律之前，他律是必经的途径，是对学生进行的引导和矫正，因此高校需要自主的管理权。
　　在尊重高校办学自主管理权的同时，高校做出剥夺和限制学生受教育权这一宪法性权利时，应依据法律明确规定其事由、范围与效力，学校不得擅自以校内规范性文件为依据实施处分，学校的规章制度只能在现有的法律规定下进行细化，不得自行创设新的规范，这是法律保留原则之基本要求。高校享有的自主管理权应得到法律的确认和保护，但自主管理必须遵循法治的原则，在法律的范围内管理。
　　学校的退学处置影响学生求知权和工作权，也会改变学生在学校的身份，因此，学校对学生强制退学需适用法律保留原则，以此规范和约束学校的退学权。在其他不涉及学生基本权益的方面，如学校的作息时间、教学安排、评优奖励制度、住宿管理规定、学生的服装和仪表、作息时间规定、宿舍规定等都属于管理关系，可以由学校规章制度自行决定。
　　结合以上的分析可以看出，在当今知识经济时代里，剥夺受教育权要比侵犯某些人身权、财产权的后果更严重。由于《高等教育法》等立法概括性空白授权的缺陷，导致了现实中高校对学生管理权的行使处于混乱状态。受教育权是公民的基本权利，只有立法机关的法律拥有对受教育权进行限制或剥夺的权力，大学仅凭内部规则就剥夺、限制学生基本的受教育权，不符合行政法上的法律保留原则。在法治社会中，既要保护受教育者基本权利，又要维护高校学生管理权。因此，为了协调二者之间的关系，应由立法机关通过制定法律来限制公民基本权利，并在对象、措施、范围等方面规定的非常明确具体，以保障受教育权这项基本权利。
　　
　　参考文献：
　　[1]张翔.基本权利限制问题的思考框架[J].法学家，2008，（1）.
　　[2]杨建生，梁智俊.受教育权法律保留原则与大学自治的冲突及其解决[J].辽宁教育研究，2005，（10）.

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