民办教育产权归属问题
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作者: 韩 意
在民办教育发展中,产权归属问题一直是投资办学者关注的热点,而法律界、教育界在产权的问题上更是争执不休。但是,如果产权归属不明确、产权性质不清、产权关系混乱,必然造成公有资产流失、因产权扯皮造成资源无谓的消耗、挫伤办学者的积极性,所以研究产权问题意义重大。
一、民办学校产权现状分析
(一)民办学校的产权具有多样性。民办学校的产权可分为清理产权和事实产权两大类。清理产权都由学校的投资方直接投资举办学校的财产。详细地讲,清理产权应包括:个人及企业的资金投入,学生家长的赞助费、资助费,社会各界的捐赠,国家直接和间接的投入(如无偿或优惠划拨给学校的建设用地)。事实产权是由举办者的滚动逐渐积累而形成的财产。我们统称法人财产,在学校存读期间,学校依法享有法人财产权,任何组织和个人不得截留、挪用或侵占,学校的财产所有权归法人,属法人财产,学校的校长、教师、学生拥有对学校财产的管理权、使用权和部分处置权。
学校的原始资产来源于投资主体财产投入,包括投资者的出资与国家给予的直接的经费支持或土地、房产支持。学校的积累资产则来源复杂,既包括学费收入、社会捐赠、校办产业收入等直接取得,也包括由于国家给予政策优惠(如减免税收、划拨土地带来的收益)等间接取得。
对于以上各种来源的学校资产,不论其原始属性如何,一旦财产投入学校,便成为学校资产,由学校法人支配(民办学校按《民办非企业单位登记管理条例》的规定到民政部门办理登记,领取法人登记证书后即成为我国《民法通则》上所规定的法人)。同时,根据“谁投资谁拥有产权”的原则,出资者(包括原始投资和后继投资)拥有学校的产权。因此,投资者投入学校的“资产”是其“产权”形成的基础,并且此种“产权”仅仅是单个投资者对其学校作为法人整体所享有的部分所有权。投资者既不能实际地占有学校的某部分资产,也不能任意地支配学校的某部分资产。
明晰民办学校产权,包括主体拥有的所有权、使用权、收益权、处置权的明朗化和量化。产权明晰的关键在于产权的界定,明晰了产权归属,也就明确了与产权相关的所有权和经营权、使用权、受益权和处置权等产权归属;还有名校办民校所带来的无形资产如何界定,教育集团、股份制办学多按企业模式运作,学校无独立财产,这类学校的产权如何界定等。如果这些问题都明晰了,将有利于明确产权,完善产权管理,调动举办者和办学者的积极性。
(二)产权不清一直是民办学校举办者面对的一个重要问题。按现有规定,民办学校的产权,在办学时归办学者所有,但不得分配、转让担保或抵押;学校停止办学时,清算后的剩余财产虽可返还或折价返还举办者,但其值最多只能相当于举办者最初的投入值,其余由审批机关统筹安排,用以发展社会力量办学事业。也就是说,办学者的投入,只是在教育机构被解散后才能返还,非但与学校运营过程中所获得的滚动积累无缘,还得承担货币贬值所带来的损失。由此带来的问题是:1、民办学校没有可以抵押的物资,因而贷款困难;2、闲散资金更多地流向其他可以获得高额利益的地方,人们对投资于教育信心不足;3、一些办学者为规避投资风险,想方设法在短期内收回成本,使民办学校成为“学店”之嫌;4、少数民办学校的举办者钻法律空子,使办学资金不流入学校账户,引起社会的不满。
二、产权归属的敏感问题
(一)“滚动发展”的民办学校产权归属。“滚动发展”的民办学校产权归谁,这一直是产权归属的一个热点问题。“滚动发展”是没有投资主体直接投入,而是通过收取赞助费、捐赠、学杂费、培养费补差和校办企业积累投入办学,像这类学校的产权应是学校集体所有制;另一种情况是学校举办者个人不投资,而是通过向银行借贷垫资办学,然后用收取的学费、培养费或校办企业收入偿还贷款,这同样属于“滚动发展”,垫资与投资有质的区别,所承担风险也不同,因此举办者不享有产权,学校的产权是以校长为首集体所有的。集体所有制的民办高校应建立教育工会,通过教育工会制定章程,规定办学收益及学校产权的分配方案,尽管产权的主要部分属于全体教职工所有,但还有部分应归政府所有。
(二)政府对民办学校资产流向监管的合理性。如果我们承认教育是一个产业,那么民办学校创业资金的运作需要通过融资手段,因此投资者不可能以个人形式出现,投资主体也并非投资者个体,而是投资者以私营企业为主体实施投资。民办学校属非企业性质单位,不具备经济担保和偿还债务的能力,将民办学校作为投资者的直接投入对象是不科学的,也是不现实的。办民办学校与办其他事业不同,学校需要稳定,而投资者又需要减少风险,解决这一矛盾的理想方案应是:投资者为办学的投资仅作学校存续期间划拨使用,其产权归属投资者所有,学校以其办学收益回报投资者以作补偿。
这里有一个重要前提,即政府对民办学校资产流向的监管。这是政府监管民办学校最重要的方法,其核心不是学校的经费如何使用,而是学校的产权是否明晰,收支是否清楚,以防学校不正当盈利,以保持学校稳定。
三、对民办学校产权问题的立法建议
针对我国目前对民办学校产权界定的情况,笔者提出如下立法建议:
(一)对民办学校的营利性与非营利性进行明确的立法区分。虽然《中华人民共和国教育法》中规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,但在实践中,部分民办学校的营利性已经非常明显,而且国家并无有效的制约措施。《中华人民共和国民办教育促进法》中确立了合理回报制度,实际上也是现实的反映。而《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中关于要求民办学校在章程中确立是否要求合理回报以及在税务等方面区别对待是否设立合理回报的学校,实质上已经是区分营利性与非营利性民办学校的立法雏形。笔者认为,从我国民办教育的现实与发展出发,修改上述法律规定,确立营利性与非营利性民办学校分别管理的体制,更有利于民办学校的规范发展。
(二)按“谁投资谁所有”的原则明确规定民办学校的产权归属,但同时按是否营利确定不同权利限制。“谁投资谁所有”是产权制度的基本原则,任何违背该原则的规定都将带来法律体系的混乱。因此,必须明确规定学校的出资人为民办学校的产权人,按出资金额或追加出资金额占全部出资的比例享有民办学校的产权,并按其产权份额享有对民办学校占有、使用、收益和处分的权利。
那么,这是否意味着在民办学校产权立法上采用与公司法相同的规定呢?笔者认为,虽然民办教育立法与公司法具有统一的产权法律理论,但是由于前者既要达到促进民办教育发展的目的,又要规范严重趋利行为的出现和保持民办教育的稳定性,故民办学校的产权与公司股权仍可能有着先天的区别。解决这一问题的最佳立法选择就是对民办学校的产权人按照营利与否进行法律上的权利限制,以达到规范与区别发展的作用。这种限制主要应体现在对产权中“收益”与“处分”权能的立法设计。对非营利性民办学校,显然其产权人不得享有“收益”权能,而对于“处分”权能,如继承、分割、转让等,也必须以原始出资为限,即出资人不得获取任何收益。但对于营利性学校,显然不应当从限制收益与处分所得的角度加以限制,而应当从监管的角度予以规定。
(三)对营利性民办学校产权人“收益”权能的立法限制建议
1、从鼓励积累与扩张的角度确定合理回报制度。对民办学校举办人所占产权的合理回报不作最高限额,合理回报的具体比例及分配办法由举办人在民办学校的章程中予以规定,并赋予政府部门严格的监管职权。但是,应当对将不领取或少领取合理回报,而将剩余的办学节余投入学校发展的行为予以立法鼓励,给予税收等优惠,或者转为举办者的再投入。
2、从保持学校稳定性的角度确定剩余财产分配制度。应当规定民办学校在申报成立时确立举办期限,并予以公示。严格民办学校依法提取“三金”(发展基金、公益金、风险保证金),并对“三金”的使用予以监管。
民办学校在举办期限届满后终止的,由产权人组织进行清算,在优先支付应退学杂费、清算费用、拖欠工资、社会保险费用,清偿对外债务后,由产权人按章程规定自行分配剩余财产。如期限届满决定续办的,应当提前两年提出申请并办理举办期限延长手续。之所以提出“两年”的建议,是考虑到留给学生及家长适当的安置时间。
民办学校在举办期限届满之前因非正常原因终止的,由审批机关组织进行清算,在优先支付应退学杂费、清算费用、拖欠工资、社会保险费用,清偿对外债务,剩余财产扣除学生安置费用后,由审批机关作为教育基金。如剩余财产不足以安置学生的,由审批机关在教育基金中支付。
(四)对营利性民办学校产权人“处分”权能的立法限制建议。应当立法禁止民办学校产权的抵押及设定其他物权的行为,以防止民办学校产权的非正常更换,从而破坏稳定性。
限制民办学校的产权转让与赠与,这可以从几方面予以规定:1、规定一定年限之后方可转让或赠与,如在民办学校举办三年之后或举办年限的一半以上;2、转让或赠与时应由中介机构进行财产清查、审计,并经审批机关批准;未经批准的,不得转让或赠与。
对民办学校产权的继承、分割(如举办者离婚)、司法查封拍卖的处理作出具体规定。
(作者单位:郑州工业贸易学校)
主要参考文献:
[1]浙江星韵律师事务所网站.民办学校的产权界定与纠纷处理.
[2]中国民办高校网.论民办学校产权归属与管理.
[3]李维民.民办教育的产权问题.
[4]傅正泰.产权不清阻碍民办教育发展壮大.
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