基本公共服务均等化问题研究
作者 :  张 辉 张 丽

  提要 本文在对基本公共服务均等化的若干理论问题加以阐释的基础上,结合我国国情,指出我国基本公共服务均等化现状和存在的问题,并提出改革对策。
  关键词:公共服务;均等化;城乡二元化;财权与事权
  中图分类号:F812.45 文献标识码:A
  
  早在《“十一五”规划纲要》中,我国政府就提出了“基本公共服务均等化”的原则。而后,党的十六届六中全会通过的《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对实现基本公共服务均等化又作了更详尽的阐述。党的十七大进一步提出了“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系”的战略部署。可见,基本公共服务均等化已经成为党和政府贯彻以人为本的科学发展观,推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要指导原则:是未来十几年缩小城乡、区域和贫富发展差距的基本目标和促进协调发展的基本途径;是构建社会主义和谐社会的内在要求。那么,就有必要对什么是基本公共服务均等化,如何实现基本公共服务均等化,实现基本公共服务均等化有什么重大意义作详细阐述,本文将对这些问题进行一一阐述。
  
  一、基本公共服务均等化的内涵
  
  (一)公共服务的涵义。既然是公共服务,那就必然是针对私人服务而言的。公共物品理论的研究表明,一般公共物品或服务都是由政府为社会大众提供的,而私人服务则是由市场通过交易为私人提供的。两者的区别在于该种服务在提供给消费者消费时,是满足私人的需求还是可以同时满足公众的需求。公共服务是一些具有普遍的社会公益性的项目,对于整个社会的进步和发展具有重大意义。
  一般来讲,公共服务可以分为基本公共服务和一般公共服务。前者是指直接与民生问题密切相关的公共服务,如教育、卫生、社会保障、公共基础设施等。一般公共服务则是除去基本公共服务以外的服务,如行政、国防等。需要注意的是,基本公共服务的供给应该是有限的和具体的,应该以经济发展为基础。这样来看,基本公共服务与一般公共服务的界限是随着经济的发展逐渐变化的。在经济不发达阶段,国家的财力有限,基本公共服务范围相对较小;而在经济发达阶段,国家可以提供更多的公共服务,此时基本公共服务的范围要扩大很多。
  
  (二)均等化的涵义。简单地说,均等化就是均衡,就是大体相等的意思,但它包含的是动态的调节、平衡的过程,最终达到相等。而基本公共服务的均等化既要使公众享受公共服务的机会均等,例如每个公民都有接受九年义务教育的权利;又要使公众享受公共服务的结果均等,这里的结果更偏重于基本公共服务的数量和质量上的大体相等。
  那么,既然提出了要求,就一定要有一个量化的指标。不同的服务达到何种程度就算是均等,这需要有个标准。不同的学者有着不同的理解,总的来说有三种认识:一是最低的标准。政府应该对所提供的诸如义务教育、社会保障等这些服务保证一个最低限度,所有公民均有权享受到这个最低限度的服务。二是平均标准,即政府提供的服务应达到中等水平。三是相等的标准,就是结果的均等。这三个标准可以说是经济发展的参照,随着经济的发达,均等化的标准在逐步提高,最终达到在较高水平上的均等化。
  总之,现阶段我国的基本公共服务均等化主要是指在我国社会主义市场经济基本框架初步建立但还需继续完善的条件下,政府为实现社会的公平和公正目标,通过完善财政体制和提供财政保障(包括一般性转移支付和专项转移支付)来使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权力接近的与公民基本权利有关的公共服务项目,包括医疗卫生(或者叫公共卫生和基本医疗)、基本教育(义务教育)、社会救济、就业服务和养老保险。基本公共服务是政府的基本责任,是公民的基本权利,它体现了发展的社会属性。但现阶段我国基本公共服务不均等也是一个基本事实。基本公共服务资源的配置存在严重地区性不均等,而这种地区差别由于城市化滞后又表现为严重的城乡差别。城乡差别和体制分割给实现基本公共服务均等化带来了巨大的困难。这是中国基本公共服务不均等区别于其他国家的基本特征。
  
  二、我国基本公共服务均等化存在的问题及成因
  
  (一)地区失衡。改革开放以来,中央提出“让一部分地区先富起来”的口号,以求在初期先使一些地理位置佳,经济环境好的地区先致富,再“先富带后富”,最后达到共同富裕。为达到一些地区先富,难免有一定的政策倾斜,在先富地区实行政策优惠。但长期以来的政策倾斜,造成了各地区之间差距的不断拉大,东西部地区呈现明显的经济发展不平衡。尤其是西部地区受到各种自然条件的限制,经济发展缓慢,远远落后于东部和中部地区。这样的经济发展水平,要想提供与其他地区相等水平的基本公共服务,很大程度上是不现实的。随着经济水平的差距拉大,各种公共服务水平的差距也同步加大,这样既不利于提高全体公民的消费水平,也不利于社会公平的实现。
  
  (二)城乡失衡。由于我国实行的是“城乡二元结构”,城乡之间实行有差别的管理体制,包括户籍管理、劳动用工和社会福利制度等。改革开放以来并未跟上其他体制变革的步伐,这样人为地造成了城乡之间差距的拉大,具体表现在基础教育、公共医疗、社会保障等公共服务的方面,农村和城市明显失衡。在农村多种基本公共服务权益保障不够,经济社会发展中农村公共需求的快速增长与农村公共服务供给不足的矛盾突出。
  
  (三)基本公共服务非均等化的成因。毋庸置疑,造成城乡差距和地区差距的原因是多方面的,国家制定的非均衡发展战略固然是主要原因,但从深层次分析,政府职能转型的滞后则是造成公共服务非均等化的根本原因。其主要体现在:一是各级政府之间角色分工不明确,“越位”和“缺位”现象并存,同级政府不同部门之间也存在这样的问题,对责任互相推诿,对权利互相争抢的现象屡屡发生;二是中央政府和地方政府之间,以及地方政府各级之间的财权和事权不对称,财权过于集中在高层级的政府,而事权却由各低层级地方政府承担。随着1994年的分税制的实行,中央和地方政府之间的收支比重严重失衡,造成地方政府财政困难,甚至没有财力提供一般意义上的基本公共服务。如果这种滞后得不到有效解决,那么地区和城乡之间的差距只会越来越大,基本公共服务均等化只是一句空谈了。
  
  三、实现基本公共服务均等化对策建议
  
  现阶段要实现基本公共服务的均等化,必须要加快政府职能的转变,推进政府转型,尽快建立社会主义公共服务体制,既要增加公共服务的总量,提高公共服务的质量,又要实现对公共服务机构的优化,实现真正意义上的均等化。
  
  (一)转变政府职能,尽快建立公共服务型政府。要科学划分各级政府的财权和事权,做到财权与事权相匹配,完善财政体制。在市场经济中,市场对资源配置起到基础性的作用。政府应该对市场机制失灵的领域发挥作用。政府要逐步把工作重点真正转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。政府活动要以社会利益和公共需要为目的,将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域。还要树立正确的政绩观,建立体现科学发展观与构建和谐社会要求的经济社会发展综合评价体系,实现政府职能的转变。
  
  (二)完善政府间的转移支付制度。转移支付制度是实现公共服务均等化、调节收入再分配和实现支付目标的重要手段。为了保障地区和城乡之间基本公共服务的均衡发展,就必须加大各级政府之间的转移支付力度,资金应重点向不发达地区和县乡级政府倾斜,增强其提供基本公共服务的能力,促进地区之间,城乡之间协调发展,使整个转移支付制度适应基本公共服务均等化的总体要求。
  
  (三)加大向基本公共服务领域的公共支出投资,并优化支出结构,消除城乡体制分割。今后,各级政府应以基本公共服务均等化为目标导向,实现财政资金向基本公共服务领域的倾斜,支持有关公共服务方面的制度改革与完善,支持建立城乡统一的公共服务制度,消除城乡之间的制度差异,使城乡居民享受均等的机会和成果,营造公平的就业和工作环境。

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