老龄化背景下农村养老问题研究
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作者: 张 峰
所谓人口老龄化，是指老年人在总人口中的相对比例上升，按国际通行的标准，60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%和7%，即可看作是达到了人口老龄化。当前全国70%以上的老龄人口分布在农村。农村人口的养老保障不容忽视，保证所有农村人口都能老有所养是国家不可推卸的责任和维护社会安定团结的需要，也是国家切实解决好“三农问题”的需要。
一、我国农村养老保障存在的主要问题
（一）家庭对老人养老的支持力下降。计划生育政策在一定程度上强制性地减少了农村家庭子女数量。农业生产方式的改进和技术的提高也降低了对劳动力的需求，农村家庭对子女数量的需求也相应减少。老人养老的资源供给也就集中在少数的子女身上。传统农业社会中，老人对家庭财富资源拥有绝对的控制权和分配权，老人在家养老是水到渠成的事。现代社会中，老人几乎丧失了这种权利，老人在家庭甚至整个社会中的地位下降，有的家庭视老人为一种负担。传统的孝道思想也在现代生活理念的冲击下，逐步丧失对子女赡养老人的约束力。农村家庭本身所从事的经济社会活动的范围也向外扩展，农村家庭除从事基本的农业生产活动，还可能进入乡镇企业或进入城市务工经商，用于照顾老人的时间和精力随之减少。
（二）农村养老制度供给不足。在我国，宏观调控制度的供给，尤其是养老这种准公共产品的制度供给主要还是国家应该承担的责任。目前，国家通过家庭土地承包责任制将农民的养老责任推卸给了家庭和个人，农村尚未建立完善的社会养老保险制度，对不承担赡养责任的家庭也没有相关的惩罚制度。
（三）土地保障功能日趋衰减。我国人多地少，农民承包的土地数量有限，低价征用农民土地使农民蒙受了很大损失，农民面临失业又失地的威胁。此外，我国农业的比较收益低，土地承载负担重。虽然农业税取消，但农村生产力水平相对低下，来自土地的收入在农民收入来源中所占比重呈下降趋势，土地对农民的养老保障作用越来越不明显。
（四）滞后的经济发展水平制约着农村养老资源的供给。财力的有限，国家还不可能也不愿意承担所有农民参加社会养老保险的资金供给责任。资本市场的不成熟，养老保险金投资收益的低下，农民参加社会养老保险的积极性不高。
（五）农村老人可动用的养老资源有限。农村老人习惯于将自己在拥有劳动能力时所创造的财富用在子女身上，帮助家庭实现财富的积累。等他们进入老年期，家庭积累的财富的控制权其实早已经转移到了子辈的手中。即使老人拥有财富资源，当他完全丧失劳动能力时，除了家庭子女的生活照顾，农村社会能为老人提供的社会养老服务设施、老人活动场所和养老机构非常有限。
二、农村养老问题政策建议
可以说，我国农村养老的问题随着老龄化趋势已越来越成为解决三农问题的关键所在，结合我国的国情以及存在的实际问题，提出以下四个方面的建议：
（一）突出重点，特殊群体养老保障先行一步。失地农民的养老保障问题已经引起有关方面的重视。目前，我国失地农民大约在5000万左右，并呈不断增长的趋势。养老保障应首先考虑那些无法再就业、年龄比较大、体力比较弱、基本生活有困难的失地农民。另外，总的来说，农民在征地过程中所得的补偿费比较少，政府应在所得的土地收益中提取一部分作为保险基金，以备失地农民的困难之需。与此同时，要积极推进进城农民工养老保险工作。对于农民工，可把重点放在那些有相对稳定工作、工作满一定年限、准备长期从事现有工作或长期在现工作地工作的农民工身上，要积极、稳妥、有序地推进农民工进入城镇社会保障体系。此外，要逐步推进农村计划生育家庭的养老保险。
（二）在经济发达的农村地区，积极推进农村社会养老保障体系建设。农村社会养老保障体系是指国家和各级政府及其职能部门根据法律法规设置的各种养老保障形式，其运作特点是由国家财政承担部分或全部的资金投入，由政府组织实施，以保证老年人的晚年生活有基本的保障。根据我国的实际，农村社会养老保障体系的主体是农村社会养老保险制度，其他与养老保障有关的还有农村部分计生家庭奖励扶助制度、农村新型合作医疗制度、社会救助制度等。推进农村社会养老保障体系建设，要重新认识政府在农村社会养老保障中的作用。无论从公民权利、维护公平，还是从促进稳定的角度来看，政府都应该在农村人口的养老问题上承担起责任来，加大对农村养老保险的资金投入。要通过制度的完善明确规定集体和国家对农民养老保险投入的最低限额，并落到实处。中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投入。同时，中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。要确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。同时，以法律形式规定农村社会养老保险的对象、模式、基金的缴纳与支付以及基金管理体制等，使农村社会养老事业在法律轨道上全面健康发展。
（三）在经济欠发达地区，切实提高土地保障能力。在社会养老保险一时还难以普及的现有社会经济条件下，以提高土地的保障能力作为解决农民养老问题的基本出发点，仍具有普遍的现实意义。针对目前农村实际，主要应从以下两方面入手：一是提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力。一方面政府要积极促进农业结构调整，提高农业产业化经营水平，提高农产品的价格竞争力和加工增值程度；另一方面从适应加入WTO后农业政策调整和农业竞争力提高的角度出发，改善政府对农业的调控方式，加强对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持。二是积极鼓励土地流转制度创新，争取让土地发挥更大的经济效益。在有条件的地方，可实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红。同时，各地应尽快建立与完善土地流转制度，使土地通过反租倒包、转包、租赁、土地产权入股、大户托管等形式，合理有偿地流转起来，使农民获得相应的收入。
（四）继续发挥家庭养老的作用。由人口老龄化与经济发展“时间差”所决定，中国不可能在较短时间内建立起全方位的社会养老保障制度，因此，还要继续发挥家庭养老的作用。家庭养老具有社会养老所无法替代的一些特定功能，如提供某些生活照料、享受天伦之乐的精神慰藉等。因此，当前还需要继续发挥好家庭养老的作用。要进一步加大对敬老、养老美德的宣传力度，增强全社会对应对人口老龄化问题重要性、紧迫性的认识，在广大农村地区进一步做好“文明户”、“五好家庭”等的评选活动，注重敬老、爱老优良家风的塑造，培育孝敬、平等、保障、共享、和谐等“孝道”文化的新理念，不断强化家庭养老的道德教化力度。
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