高等院校资产管理与预算管理相结合的探讨
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作者: 杨丽娟
财政部2006年部长36号令发布的《事业单位国有资产管理暂行办法》明确提出“应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则,推行实物费用定额制度,促进事业资产整合与共享共用,实现资产管理和预算管理的紧密统一;应当坚持所有权和使用权相分离的原则;应当坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。”该办法以制度的形式为高校资产管理与预算管理相结合提供了理论依据。这对于提高高校资产管理水平,进一步深化部门预算改革,具有十分重要的意义。
一、树立资产管理与预算管理相结合的理念
资产管理和预算管理两者互为前提和基础。一方面,财政预算是高校资产形成的主渠道,高校国有资产的日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现。预算安排是否合理,决定着高校资产配置的公平与否以及高校资源的利用效率。另一方面,资产存量是核定高等院校预算的重要基础,资产管理水平直接影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握高等院校资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上,才能结合高等教育发展的需要,科学编制和核定高校有关的各项预算。高校资产管理与预算管理是存量管理与增量管理的关系,二者相互制约又相互促进。加强高校资产管理可以为深化预算管理提供准确的信息,促进预算管理由粗放型向精细型转变,提高预算管理的科学性和水平。同时,预算管理的进一步细化和完善是提高资产管理水平,优化资产结构,发现和纠正资产管理偏差的前提,实现资产管理和预算管理相结合既是加强资产管理、从源头优化资源配置的客观需要,也是细化部门预算、提高预算编制科学性的有效手段。
二、当前高等院校资产与预算管理存在的问题
(一)资产账实不符
资产与财政预算和财务管理相分离,缺乏有效约束机制,资产管理与财政预算和财务管理相分离,资产的实物管理与价值管理相脱节,导致高等院校普遍存在资产账实不符的现象。如果资产管理脱离了财政预算和财务管理手段,不问资金去向与资产来源,管理将是“空中楼阁”很难落到实处。多年来,部门单位之间借用、调用资产频繁,比如车辆在上下级、部门单位之间,随意调换,缺乏对资产有效的财务监督,使资产管理与财务管理分离,出现“不对称”的状况。
(二)监督不力
目前,高校资产管理与财务管理没有列入单位领导干部任期考核目标责任制,也没有认真执行经济责任审计制度。领导干部的任职、调离,只进行财务审计,不进行资产移交审计,客观上也导致部门、单位领导对资产与财务管理不够重视,不问资产存量、质量、效率。再加上一些部门、单位领导和主管人员在思想认识上“重进、轻出”,“重资金、轻实物”这些因素,导致部门、单位资产与财务管理松懈,造成“家底不清”,资产损失情况严重,资产存量不清,形成大量账外资产。
(三)资产配置不公平
我国现行的国有资产管理体制,导致了资产的购建、配置、占有、使用和处置的权利实际上都在占用单位,造成了国有资产事实上的部门化,成了单位利益化资产。一方面,由于缺乏公平合理的国有资产配置标准和定额标准,以及资产购置资金来源的多样性,目前我国高校资产随意购置和重复购置现象比较普遍,导致部门或单位资产配置不公平,另一方面,由于资产的无偿性、单位占用性和财政配置性,导致单位或部门之间无限度的争资金、争项目,善于争的单位或部门资产过剩,不善于争的单位或部门连必备的资产都得不到满足,而财政在此方面的支出却居高不下,造成各单位或部门在资产使用和占用上的“苦乐不均”的现象。
(四)在资产购置环节中资产预算约束力差
在资产购置环节,一些单位不按预算规定的用途和标准配置资产,削弱了预算管理的严肃性和政策性,同时政府相关部门之间没有建立一套行之有效的协作监管机制,在投资决策和预算审核时缺乏必要的沟通和联系,有关信息无法实现有效共享,资产预算审批与资产管理结合存在先天不足。
三、实现资产管理与预算管理相结合的措施
(一)制定科学合理的资产配置标准及相关制度
围绕部门预算管理要求和资产管理实际需要,制定和完善资产配置标准体系,资产配置标准要坚持为预算管理细化服务的原则,以资产信息报告和资产使用绩效为基础,分类制定或完善资产配置标准,如制定房屋建筑物、小汽车、大型设备、电脑等配置标准。在制定配置标准时,不仅要考虑人员定额、而且还要考虑资产费用定额(初始购建费用定额和日常运营费用定额),同时要逐步建立、健全与部门预算相适应的高校财务管理制度,为实现资产管理与预算管理相结合提供制度基础。
(二)规范和完善预算决策程序
财政部门应进一步加强预算管理工作,提高财政资金分配的规范性和科学性,实现国有资产配置的规范合理。要把资产管理有机地结合到预算程序之中,把住资产入口关。一是在预算编审环节,制定资产配置标准,科学合理配置资产,从源头上解决重复、超标准购置及部门单位在资产使用和占用上的“苦乐不均”的问题,并对现行的预算编审程序进行逐步完善,建立和充实高等院校单位资产管理数据库,将其作为资产配置和预算安排的重要依据。二是在预算执行环节,建立资产预算执行报告制度,跟踪资产预算执行结果,规范资产购建和使用行为,检查督促资产占有使用单位或部门不断提高资产使用效率。财政部门在调整资产预算时,首先考虑现有资产的使用状况,通过建立有效的资产调剂制度,促进存量资产的优化配置。
(三)建立和完善高校国有资产管理信息系统
在开展资产清查,摸清各单位或部门“家底”的基础上,做好资产管理与预算管理相结合的基础数据收集整理工作。以规范单位资产管理流程和明确管理责任为基础,建立高校单位资产管理信息系统,为资产管理与预算管理相结合和实现事业资产的动态监管提供技术支撑。
(四)加强对高校国有资产和预算管理的监督检查
为了保证高校国有资产和预算管理的严肃性,财政部门、主管部门、审计部门、监察部门及有关单位应密切配合,对某些单位或部门不执行有关制度,超越预算项目、资产配置标准,未经审批自行购建国有资产等违规、违纪行为,按照国有资产管理有关规定进行处理,并由相关部门追究单位或部门及有关人员的责任。
(杨丽娟,1972年生,唐山学院经济管理系副教授。研究方向:经济理论与财会实务教学)
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