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如何实现经济与就业同步增长

作者: 蔡 昉 都 阳 高文书

  国际经验表明,人均GDP达到1000―2000美元,是一个国家发展中的敏感阶段,是严重社会动荡和危机的多发期,而我国正处于这一特殊阶段。因此,最大限度地维持就业的增长,把失业率压到尽可能低的水平,让老百姓的收入能持续增长,是化解改革矛盾、消除利益结构调整冲击、保持社会稳定的关键。在我国劳动年龄人口继续保持很高比例、农村剩余劳动力不断向非农产业转移的条件下,解决城乡劳动者的就业问题和治理失业顽症的根本出路,在于经济增长能够不断创造就业岗位,使就业增长得以保持与经济增长同步。为实现这一目标,需要澄清一些政策认识,在改革和发展中确立更加明确的就业导向。
  
  一、为什么增长不能创造相应就业
  
  近年来,我国的经济增长与就业增长并不完全同步。20世纪80年代初,我国每1个百分点的经济增长能拉动就业增长约0.4个百分点,约180万个就业岗位;而到90年代初,则只能拉动约0.2个百分点,约130万个就业岗位;目前则进一步下降到0.1个百分点,约70万个就业岗位。
  就我国目前情况看,经济增长没有带来相应的就业增长,主要有以下原因。
  第一,在经济体制转轨过程中,经济结构的变动和调整,造成相当一部分劳动者无法适应新的岗位需要,产生结构性失业,导致自然失业率上升。根据计算,我国的自然失业率1978―1984年平均为3.79%,1985―1988年为0.33%,1989―1995年为1.77%,1995年以后为4.43%,从20世纪80年代中期以后呈逐年上升趋势。可见,近年来我国失业率的提高,自然失业率的上升是主要原因。由于反周期的宏观经济政策无法调节自然失业,所以,尽管近年来的宏观经济政策拉动了经济增长,但却难以带动就业的同步增长。
  第二,宏观经济政策能够有效调节周期性失业,但其拉动就业的效果与其所引导的投资方向密切相关。如果其引导的投资方向,主要是就业吸收能力强的劳动密集型行业,则经济增长拉动就业的效果就非常明显;否则,经济增长拉动就业的能力将大大削弱。我国1998年以来实施的扩张性财政和货币政策,虽然显著拉动了经济增长,但由于其引导的投资方向,主要是资本密集度高、就业吸纳能力低的行业,导致反周期措施拉动就业的效果比较微弱。
  第三,能够有效创造就业机会的非传统经济部门,没有得到应有的重视。伴随经济成分的日益多样化,我国的就业结构已发生巨大变化,单位就业的比重逐渐下降,主要由民营经济和非正规部门提供的单位外就业比重逐渐上升,已成为我国就业的主渠道。2003年,我国城镇全部就业人数为2.56亿人,而单位就业人数只有1.1亿人,单位外就业人数高达1.47亿人。但是,与传统经济部门相比,民营经济部门无论是在融资还是在市场准入等方面,都明显处于不对等地位。近些年经济增长的就业效果不明显,与这种政策倾向有很大的关系。
  
  二、如何实现经济与就业同步增长
  
  首先,以就业优先原则统领国家各项经济政策,以就业为标准排定政策取向的优先序。在确定政策实施的先后次序时,以就业政策优先;在产业布局中,以劳动密集型产业优先;在企业发展中,以吸纳就业能力强的中小企业优先;在宏观调控方面,将增加就业作为优先的考虑因素;在引导政府和社会投资时,参照各行业的就业吸收能力确定重点投资领域的优先顺序。这样,就会形成劳动力市场机制充分发挥、劳动力素质得到迅速提升、周期性失业得到充分调控的良好局面,经济增长与就业增长的同步才具有了现实基础。
  其次,积极推动贸易自由化,在全球范围内开拓就业机会。当前,商品和资本的国际间流动日益加速,世界经济越来越一体化,经济全球化已成为不以人的意志为转移的客观趋势。我国作为一个后发的发展中国家,只有扬长避短,发挥比较优势,才能有效避开全球化的负面影响,充分利用全球化提供的机遇。在全球化时代,资本和商品基本能够在国际间自由流动,但劳动力的国际流动依然困难,而我国的比较优势恰恰主要体现在劳动力资源方面。因此,我国要最大限度地发挥比较优势,就必须充分利用国际资本,发展劳动密集型产业,通过积极推动贸易自由化来扩大劳动密集型产品出口。实践已经表明,中国是全球化的受益者,是贸易自由化的受益者,因此也应该成为贸易自由化的积极推动者。
  
  三、在促进就业中政府和市场如何分工
  
  在市场经济条件下,劳动力市场始终应该在劳动力资源配置中起基础性作用,促进就业主要依赖劳动力市场机制。目前,无论是在机制还是在功能上,我国的劳动力市场尚不完善。一些制度性因素,如户籍制度及其相关政策,导致城乡、地区、所有制之间的劳动力市场分割,就业缺乏竞争机制,限制了劳动力的合理流动,损害了劳动者平等自由的就业权利的实现,破坏了公平的就业环境,阻碍了就业的扩大。因此,充分发育和完善劳动力市场,维护和尊重劳动力市场机制,应该成为我国促进就业的第一要务。
  充分重视劳动力市场机制的作用,并不意味着政府在促进就业中无所作为。在市场经济条件下,政府应该从以下方面入手,积极促进就业。
  首先,选择符合国情的劳动力市场规制。在向市场经济转型的过程中,一国往往面临着如何选择劳动力市场规制手段的问题。能否扩大就业,是进行制度选择的重要标准。20世纪70年代以来,欧洲主要发达国家由于执行了一系列更容易导致劳动力市场僵化的规制措施,使其就业增长速度远远低于美国。而美国在90年代实现了低通货膨胀和低失业率同时并存的局面,恰恰使其劳动力市场具有良好的灵活性。我们在劳动力市场制度建设伊始,应该充分借鉴国际经验,选择适合国情的规制措施,确保对劳动力市场的管理不至于降低劳动力市场的灵活性和竞争性。
  其次,为劳动力市场的高效运行提供良好的外部环境。劳动力市场在运行过程中,不可避免地会出现种种难以靠市场机制本身解决的问题,政府在这些方面应该积极补充。例如,完善就业服务体系、提供劳动力市场信息等方面的服务,都具有公共物品的性质,企业和个人难以有效提供;同时这些公共服务又能有效地减少交易成本,降低自然失业率,政府应该积极介入,有所作为。
  第三,矫正扭曲的生产要素价格,形成符合中国比较优势的增长方式。对于一个劳动力丰富的发展中国家来说,如果选择符合自身比较优势的发展战略,就意味着劳动密集型产业应该成为产业的主体,这样才能最大限度地创造就业机会,并且使尽可能多的劳动者享受到发展的成果。劳动力是我们的比较优势,符合比较优势的技术结构和产业结构才是可持续发展的。只有资金和劳动的价格都准确反映要素的相对稀缺程度,依靠市场的诱导,符合比较优势的产业结构和技术结构才能形成。
  第四,建立健全社会保障体系,为劳动力市场机制的充分发挥提供有效支撑。劳动力市场的发育和形成,有赖于社会保障功能与市场竞争标准相分离,使企业按照其需求使用劳动力,而社会保障的职能则交给社会执行。如果没有健全的社会保障体系,企业必然要承担过度的社会职能,面临沉重的政策性负担,劳动力市场也不能正常发挥作用,妨碍劳动力资源的有效配置。因此,建立健全社会保障体系,对劳动力市场机制的充分发挥至关重要。
  第五,政府应制定针对特殊群体的就业扶助政策措施。我国国有企业下岗职工中的“4050”人员群体文化水平偏低,年龄偏大,难以适应市场竞争的要求,在下岗失业之后很难实现再就业。这种局面是制度原因造成的,是历史的欠账,市场不能自动解决,政府和社区应负起责任,提供相应的政策扶持。一方面,要通过社会保障,实现这“一代人”平稳过渡;另一方面,也是更重要的方面,则是通过积极的就业促进政策,向他们提供专门的培训,给予创业融资、开业注册等方面的优惠,靠就业岗位的开发实现平稳过渡。

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