地方债凶猛
作者 :  易珏

  在新一轮经济下滑周期来临之际,国家版四万亿刺激政策并未出台,而地方的投资规划却蠢蠢欲动。在过去的数月里,各地政府相继出台了投资规划——四川4.3万亿元、贵州1.7万亿元、浙江未来五年投资超10万亿元、广西1.5万亿元、江西6694亿元、广东7869亿元、云南3770.55亿元……就目前各地已公布的数据看,全国各省、市、区的固定资产投资总额已逾20万亿元。
  国务院总理李克强明确表态断了中央大规模支持的路径。没有中央财政的支持,地方政府的钱从何来?而地方发改委网站上的几条消息却让另一条路径浮出水面。
  地方债登台
  5月8日,湖南省郴州市发改委邀请齐鲁证券专家举办发行县级城镇化集合债券专题讲座会,这既是县级城镇化集合债券发行业务的培训会,同时也是一个企业债券发行工作的专项推进会。
  根据郴州市发改委网站公布的信息,这类集合债是指以不低于3个县级地方政府投融资平台类企业作为联合发行主体,共同发行的企业债券。它一般由地方发改委牵头,选择经济实力较强、盈利情况较好的县级平台公司,由券商等中介结构统一组织材料,报国家发改委审批。郴州市发改委材料还显示,辽宁省已上报至国家发改委两只县级城镇化集合债券,得到了发改委的认可,并且会将其模式在全国各地推广。
  同处湖南的浏阳市则早先一步,从5月30日召开的浏阳市十六届人大常委会第三次会议上获知的消息是,浏阳市拟发行20亿元县级城镇化集合债券,由城建集团担任本次债券发行主体。依据该公司净资产规模,拟在浏阳发行20亿元集合债券,总成本7.5%—8%,期限7年。经筛选初步确定了25个项目纳入此次募投范围,涉及到城建集团、水建投、工务局等11个单位。城建集团已根据券商要求将25个子项目包装成6个大项目,用于本次债券发行。
  从这个意义上说,这类债券的设计原则兼具城投类企业债券和中小企业集合企业债券的特点,即通过化零为整的方式,增强了本达不到单个发债标准企业的融资能力,同时也拓宽了地方政府融资平台除银行贷款以外的融资渠道。在货币政策偏紧之时,多元化的融资渠道对地方经济显得尤为紧要。
  城镇化之名
  地方政府的发债冲动并非孤立无援,国家发改委的大力支持成为这一轮平台债快速推行的原因。国家发改委受理的企业债券,上报审批的周期大约本需6个月。根据郴州市发改委介绍县级集合债属于国家重点支持的债券类型,加上省发改委的大力推动,审批的周期会相应大大缩短。
  今年4月,有媒体援引国家发改委相关人士在2013中国城镇化高层国际论坛上的话表示,未来城镇化过程中资金需求量巨大,由于债券偿还周期长,与基础设施建设周期大体吻合,是更加适合城镇化的融资方式。发改委将适应城镇化发展需要,根据不同产业特点,进一步创新债券品种,支持城镇化发展。
  中国的东中西部区域经济差距较大,中西部地区的城镇化率低,县域经济的发展成为下一个经济增长的突破口,而这一模式的核心则在于城镇化带来的巨大潜在需求。在新型城镇化发展趋势下,地方为了获得更多融资,以新型城镇化为由,包括县级以下开发区、镇等也希望通过建立这种平台来扩大融资。
  而批评人士则认为,这是由于制度环境缺乏突破,经济领域创新动力不足、增长疲软。与此同时,地方政府面临经济增长、财政增收、刺激就业、社会稳定等多重压力,被迫以城镇化作为突破口,才通过举债发展地方经济。
  交通银行首席经济学家连平认为,由于较低层级政府的管理水平低、经济基础弱、收入来源少、风险相对较大等,这可能会对某个地区本已不小的偿债负担带来新的压力,从而增加这一地区的平台债务违约风险。
  债务规模风险
  在地方政府政绩追求与GDP增速难以真正脱钩的情况下,地方投资冲动带来的融资平台债务压力不断增长,由此带来的风险不断被提及。但中国的地方债务到底有多大?
  据国家审计署的报告,截至2012年末,中央和地方的债务总额为15万亿至18万亿元,约占GDP的29%-35%。银监会主席尚福林表示,2012年底,地方政府未偿还贷款总额达到9.2万亿元人民币。据财政部原部长项怀诚透露,地方政府负债估计超过20万亿元。惠誉评级的统计则是中国政府债务与GDP比重为49%-50%。
  不同的数字说明地方债统计的难度。我国目前并没有专门的机构和标准来统计地方债务。同时,各地融资平台越来越多样化、隐蔽化,负债规模难以统计。监管上的漏洞及近年来无实质性改观的信息披露不对称,使地方政府累计举债数额究竟有多少,犹如“哥德巴赫猜想”。
  虽然地方政府已经面临着巨大的财政收支缺口,但仍然难挡他们投资的冲动。“平台贷款风险监管面临较严峻挑战。”银监会主席尚福林在最近一次银监系统内部会议上表示,今年地方政府极有可能产生新的投资冲动和较大规模投融资需求,从而使地方融资平台贷款总量控制面临较大压力。
  尚福林称,贷款到期时间较为集中,财政代偿压力较大,预计共有3.49万亿元贷款将在未来三年内到期。2012年末地方政府融资平台贷款余额为9.3万亿元,已超过2012年地方本级财政收入的1.5倍,如果加上通过债券、信托等渠道融资的债务规模,这一比率将更高。惠誉评级国际公共财政分析师高俊杰也表示对将来不断增长的地方债务规模的担忧。
  中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,地方债务的风险扩大,最后依然是中央财政兜底,因为现有的发债模式是地方政府发债而中央代理偿还。
  6月6日财政部公布2013年第1次地方政府债券代理发行计划。根据安排,今年首批地方债涉及新疆、安徽、福建、甘肃4省(区),发行规模合计为422亿元。今年首批地方债分3年期和5年期两个品种。其中,3年期债券发行210亿元,包括新疆47亿元,安徽76亿元,福建41亿元,甘肃46亿元;5年期债券发行212亿元,包括新疆48亿元,安徽76亿元,福建42亿元,甘肃46亿元。   公开资料显示,此前财政部代发地方债之初,新疆债上市当日即跌破面值,安徽、辽宁等地方债券在上市首日出现零成交。这一次的地方债发行反响如何很难预料,很难说不是又一次新债还旧债的债务循环。
  中投顾问宏观经济研究员白朋鸣表示,在现有模式下要完善地方政府发债机制需要从以下几个方面着手:一是控制发债规模,尤其是保持债务规模不超过GDP的一定比重;二是规范审批程序;三是公开债务信息,在此之前需要将原先的债务进行分拆;四是完善偿债方式,杜绝过去以新偿旧的偿债方式。
  平台需规范
  在国家信息中心预测部首席经济师范剑平看来,规范地方融资平台的整理效果将好于发行地方债。
  在地方债运行较为成功的美国,州政府可以发行地方债主要是因为其联邦制政体,州政府具有独立的立法权,同时财政相对独立,且政府允许破产。这些条件在中国全都不存在,这就使得地方政府发债这件看似简单的事情实际上并不简单,至少必须对中央和地方财权、事权和职能重新划分之后,地方政府才有可能获得发债权。
  范剑平指出,地方政府能够自主发债的前提是,地方政府必须是一个责任政府,其财政预算和财政收支要受到外部的严格监督,使得地方政府的资产负债表必须在安全可控的范围之内。但是,在中国不仅是地方政府,而且包括中央政府在内都没有这样的制度安排。
  治理整顿地方融资平台的直接原因之一,是防止风险向金融系统转移。经济形势和财政收入状况影响地方偿付能力,导致平台贷款风险累积。虽然平台融资开始更多依靠金融市场,但在银行仍是市场最大承销者和买方,平台风险仍留在银行体系内,并未得到有效分散。
  中国社会科学院金融所金融市场研究室主任杨涛表示,从县域政府融资的角度来看,一方面可以依托平台,利用包括证券化、融资租赁等方式在内的、符合监管要求的创新手段,扩大融资途径,摆脱对土地融资的依赖。
  另一方面,可以充分利用其他公用事业融资模式,如对经营性的城市建设项目,鼓励采取转让产权或特许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设项目,鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营授予等方式,公平选择投资者和经营者等。
  此外,从更广域的视角入手,需要重新审视政府的投资职能定位。随着将来城镇化和工业化道路由规模扩张变得更加重视质量,预计以投资拉动经济增长的空间也在变窄,同时政府投资的效率也在降低。未来应该一方面逐渐减少政府的直接和间接投融资行为,另一方面推动相关领域进一步向民间资本放开,以市场力量来解决政府投融资难题,从而自源头上减少政府投资责任带来的负债冲动。在此基础上,根据公共投资、准公共投资、非公共投资项目的不同特点,构建不同的投资管理、市场监管、风险防范与责任分担机制。

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